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國內(nèi)外生態(tài)券制度研究與應(yīng)用啟示

石緞花 劉怡可 車璐

摘要：生態(tài)券制度是一種正在探索中的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，其內(nèi)涵和外延無論在理論還是實踐層面都尚未定型，學(xué)術(shù)和實踐領(lǐng)域?qū)ζ淅斫庖灿休^大差異。本文以澳大利亞生物多樣性銀行、美國濕地銀行以及德國生態(tài)賬戶等國外生態(tài)劵制度實踐和浙江麗水云和縣“土地出讓+生態(tài)劵”機制、福建南平的森林生態(tài)銀行等國內(nèi)生態(tài)劵制度探索為例進行研究?？偨Y(jié)來看，基于國際經(jīng)驗和我國實踐探索，生態(tài)券制度可以通過搭建市場化多元化生態(tài)產(chǎn)品交易體系，將生態(tài)券作為標(biāo)的物，通過細(xì)化具體的內(nèi)容和形式，系統(tǒng)構(gòu)建基于生態(tài)保護修復(fù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。

關(guān)鍵詞：生態(tài)券制度；生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)；生物多樣性銀行；濕地銀行；生態(tài)賬戶

一、生態(tài)券制度研究的基本情況

生態(tài)券的提法在國內(nèi)外均有出現(xiàn)，且不同研究中其內(nèi)涵和外延差異較大。國際上的生態(tài)券又稱綠色生態(tài)代金券（Ecocheques），是由公司為了減稅而發(fā)放給員工的福利券，用于購買相應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)品，比如帶有歐盟的新能源節(jié)能標(biāo)簽家電或帶有A+、A++和A+++標(biāo)簽的舊能源家電。在國內(nèi)，“生態(tài)券”一詞首先出現(xiàn)在區(qū)域間財政生態(tài)補償制度中，是一種由政府管理、發(fā)放的地方債券，并專門用于生態(tài)保護領(lǐng)域。除此之外，國外的生態(tài)信用、生態(tài)積分、可轉(zhuǎn)移的發(fā)展權(quán)以及國內(nèi)的地票、碳票、生態(tài)指標(biāo)交易等即使沒有以生態(tài)券命名，也可以認(rèn)為是生態(tài)券的范疇?？梢哉f，生態(tài)券制度處于不斷完善和創(chuàng)新中。近幾年，在我國生態(tài)券常被學(xué)者以及地方政府視為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的市場化交易載體。

鄒朝暉等曾對基于“生態(tài)券”的生態(tài)用地占補平衡機制進行研究。文章認(rèn)為“生態(tài)券”是生態(tài)用地占補平衡市場化交易的媒介，是一種通過相應(yīng)措施將高生態(tài)潛力區(qū)域修復(fù)成高生態(tài)價值區(qū)域后，因區(qū)域生態(tài)價值提高而形成的能夠在交易平臺直接交易的指標(biāo)。作者認(rèn)為該制度構(gòu)建思路為：在法律法規(guī)等頂層制度要求強制實施生態(tài)用地占補平衡的基礎(chǔ)上，通過專項規(guī)劃識別區(qū)域內(nèi)高生態(tài)價值區(qū)和高生態(tài)潛力區(qū)，建立以高生態(tài)潛力區(qū)為基礎(chǔ)的生態(tài)用地補償?shù)貕K庫，同時通過制定明確參與主體權(quán)責(zé)利、激勵性和約束性政策，以及生態(tài)積分量化細(xì)則、“生態(tài)券”交易規(guī)則、補償實施方案等具體實施細(xì)則，最終由“生態(tài)券”交易平臺按照既定規(guī)則組織實施“生態(tài)券”交易，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)用地占補平衡。

韓博等對基于國土空間整治修復(fù)的生態(tài)券理論解析與制度設(shè)計開展了研究，在該研究中，生態(tài)券是特定生態(tài)單元生態(tài)功效變化程度的價值量化，生態(tài)券制度是對生態(tài)券生產(chǎn)、應(yīng)用、交易、評估、監(jiān)測等進行管理的政策體系。生態(tài)券制度設(shè)計的總體思路是以國土整治為生態(tài)券實施對象、以占補平衡為需求驅(qū)動、以生態(tài)補償為建設(shè)目標(biāo)，以集成生態(tài)系統(tǒng)功能、投入、耗散的生態(tài)功效框架為生態(tài)券測算依據(jù)，以國土空間生態(tài)修復(fù)潛力評價引導(dǎo)生態(tài)券價值修正，實現(xiàn)對項目尺度保護修復(fù)的整體生態(tài)價值的量化。生態(tài)券測算包括區(qū)域背景設(shè)定、項目尺度計算、區(qū)域系數(shù)修正三個步驟，銜接國土空間生態(tài)修復(fù)管理流程中區(qū)域規(guī)劃、項目建設(shè)、項目評估三個環(huán)節(jié)。

廣東省國地規(guī)劃科技股份有限公司與廣東省國地資源與環(huán)境研究院曾開展過生態(tài)券制度的研究。其研究同樣是基于生態(tài)用地占補平衡，保證整個區(qū)域自然資源的總體生態(tài)價值不降低。其目的是鼓勵各級政府部門或社會主體在規(guī)劃的擬補償生態(tài)用地范圍內(nèi)先行開展生態(tài)保護修復(fù)與國土綠化工作，驗收后提升的生態(tài)價值形成可在市內(nèi)跨區(qū)交易的指標(biāo)，即生態(tài)券；用于建設(shè)項目占用森林、濕地、海洋自然岸線等自然資源的替代補償，助力推動生態(tài)空間保量提質(zhì)。

可以說，目前國內(nèi)對生態(tài)券的定義和應(yīng)用場景并沒有達(dá)成一致意見。理想中的生態(tài)券可以反映生態(tài)產(chǎn)品的權(quán)益關(guān)系，將生態(tài)產(chǎn)品供給能力進行量化并作為一種典型的市場化的交易載體，推動生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)。從實踐角度，各地并未完全按照學(xué)術(shù)研究的相關(guān)思路，而是自行展開了實踐和探索。

二、國外典型生態(tài)券制度應(yīng)用

（一）澳大利亞新南威爾士州生物銀行

澳大利亞新南威爾士積極推行遵循生物多樣性中和原理的“生物多樣性銀行”（NSW Bio-Banking），并且在2017年頒布了《生物多樣性保護法2016》對該制度的實施予以保障。首先，該銀行設(shè)立的目的在于呼吁市場保護生物多樣性價值，減少對生物多樣性的影響，并力求實現(xiàn)“生物多樣性的零凈損失”。其次，該銀行本質(zhì)上依然是一個交易平臺，其交易的基礎(chǔ)是“生態(tài)信用”，主要包括“生態(tài)系統(tǒng)信用”與“物種信用”兩種。為鼓勵銀行運行，配套了生物多樣性補償計劃，其目標(biāo)是一個建設(shè)項目對環(huán)境的不良影響可以由場地外另一塊被稱為“生物多樣性銀行場地”的土地加以中和（抵消）。

1.運行機制

NSW生物多樣性銀行中的關(guān)鍵主體為“提議人”與“地主”，提議人是從事開發(fā)或清理活動的人，是生態(tài)信用的購買方，主要指開發(fā)商；地主是土地?fù)碛腥嘶蛩姓?，是生態(tài)信用的出售方。首先，提議人需確定補償計劃是否適用于某項開發(fā)活動。若適用，則需聘請“認(rèn)證評估師”按照Biodiversity Assessment Method（簡稱“BAM”）生物多樣性評估方法評估其項目。評估師須編制生物多樣性評估報告并計算補償建設(shè)活動對生物多樣性殘余影響所需的生態(tài)信用的數(shù)量與種類。評估結(jié)果與報告是提議人提交建設(shè)申請的一部分。此后，權(quán)威機關(guān)根據(jù)相關(guān)規(guī)定對提議人的項目申請進行評估并決定是否批準(zhǔn)。若批準(zhǔn)，則提議人需按規(guī)定履行自身義務(wù)。履行義務(wù)的方式有兩種，一是在市場上購買同類生態(tài)信用進行補償，二是確定其信用義務(wù)的成本并將錢支付給“生物多樣性保護基金”。其次，土地所有者須進行資格標(biāo)準(zhǔn)確定，聘請“認(rèn)證評估師”對其所有土地進行評估并計算生態(tài)信用，隨后與保護信托機構(gòu)簽訂生物多樣性管理協(xié)議并出售生態(tài)信用。生態(tài)信用的交易價格由市場供需關(guān)系確定，取決于土地所有者和信用購買者之間的協(xié)商。

2.生態(tài)信用的核算

BAM方法可用于評估建設(shè)項目用地和生物多樣性銀行用地的生物多樣性價值變化。在該方法中，計量生物多樣性的生態(tài)信用分為兩類：一是生態(tài)系統(tǒng)信用，用于衡量對受威脅生態(tài)群落和瀕危物種的棲息地影響的補償需求；二是物種信用，用于衡量對受威脅物種個體或棲息地范圍影響的補償需求。生物多樣性價值包括三個維度：土地的景觀價值、土地上的原生植被價值和土地上的受威脅物種價值。必須評估的特定屬性包括該用地在景觀中的重要性及其連通作用，建設(shè)用地內(nèi)的原生植被的范圍、類型和生長條件，以及受威脅物種個體或棲息地范圍影響等。

為了方便起見，銀行利用生物多樣性信息數(shù)據(jù)庫以及生物多樣性評估方法確定了“生物多樣性計算器”以進行信用的計算。

3.生物多樣性信托基金

生物多樣性銀行建立了以生態(tài)信用為標(biāo)的物的交易市場，與本州范圍內(nèi)有生物多樣性價值的土地所有者和開發(fā)商簽訂協(xié)議，進行生態(tài)信用的交易，生物多樣性保護信托負(fù)責(zé)管理生物多樣性保護基金。比如森林經(jīng)營者可以向破壞森林生物多樣性的企業(yè)出售生態(tài)信用額度，以此作為森林經(jīng)營管理活動的資金來源，這些信用將被記錄在環(huán)境與遺產(chǎn)局（Office of Environment and Heritage，簡稱“OEH”）的登記簿上，“繳存資金”將轉(zhuǎn)移到生物多樣性保護信托基金。除了購買生態(tài)信用額度外，企業(yè)也可以選擇直接通過向生物多樣性保護信托付費，履行他們在開發(fā)許可條件下的補償義務(wù)。對于多數(shù)企業(yè)來說，這種履行義務(wù)的方式更快、更便捷。此外，生物多樣性信用額度也可以出售給有意愿投資保護生物多樣性的社會組織和政府。

（二）美國濕地緩解銀行

美國的濕地緩解銀行是一種監(jiān)管驅(qū)動下的市場，以濕地信用為標(biāo)的物進行交易，實現(xiàn)“占補平衡”目標(biāo)。濕地緩解銀行的發(fā)起人通過保護濕地創(chuàng)造濕地信用，然后將濕地信用以市場價格出售給會對濕地造成破壞的開發(fā)者，并從中盈利。自1990年起美國濕地緩解銀行數(shù)量不斷增長，至今已有1500多個，范圍基本覆蓋各州，在濕地保護中發(fā)揮著重要作用。

1.運行機制

美國濕地銀行的主要利益相關(guān)方為濕地緩解銀行發(fā)起人、濕地開發(fā)者以及濕地緩解銀行審核小組（Mitigation Bank Review Team，簡稱“MBRT”）。濕地銀行發(fā)起人（濕地信用的賣方）主要是私人企業(yè)、政府機構(gòu)、非營利性組織等。他們需要首先向MBRT提交計劃書草案，通過審核后簽署協(xié)議并按內(nèi)容履約，建設(shè)濕地緩解銀行，創(chuàng)造濕地信用，獲得收益。濕地開發(fā)者（濕地信用的買方）通常是從事開發(fā)活動、對濕地造成破壞的開發(fā)者。開發(fā)前，必須盡可能選擇避免破壞濕地或?qū)⑵茐淖钚』姆桨福瑢τ谀切o法避免且已經(jīng)最小化的不良影響，需要購買濕地信用進行等效補償。濕地緩解銀行審核小組由美國環(huán)保署、美國陸軍工程兵團、相關(guān)聯(lián)邦機構(gòu)、州政府及地方政府等構(gòu)成，負(fù)責(zé)審核賣方提交的計劃書草案，對銀行協(xié)議書的履約和濕地信用進行監(jiān)管；同時也負(fù)責(zé)監(jiān)督濕地開發(fā)者的開發(fā)活動。

2.核算方法

濕地信用價值的確認(rèn)是濕地緩解銀行交易的核心內(nèi)容，主要有基于面積與功能的兩種確認(rèn)方法?；诿娣e的方法指通過測量濕地面積，按不同比率折算濕地信用，影響因素包括濕地類型和濕地保護方式；基于功能的方法是通過評估補償性濕地的生態(tài)功能進行測算，例如佛羅里達(dá)州使用的是UMAM評估方法（The Uniform Mitigation Assessment Method，簡稱“UMAM”）。該方法先對待評估的濕地單元的景觀條件、水文條件和群落結(jié)構(gòu)進行定性描述，然后對生態(tài)功能指標(biāo)進行打分，以此定濕地信用。基于面積的方法比較簡單、粗略；基于功能的方法雖然相對復(fù)雜，但是較為精準(zhǔn)。濕地緩解銀行的濕地信用的具體測算方法各有差異，每家銀行確定濕地信用時只會選擇其中的一種。

3.管理機制

美國濕地緩解銀行的長效管理機制從濕地緩解銀行建立之初即開始，一直延續(xù)到濕地交易完成之后，實現(xiàn)了對濕地生態(tài)效益的長效保護。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是濕地補償過程中對濕地交易的監(jiān)管，二是濕地補償完成之后對濕地效益的后期評估和長期管護?！稙l危物種法》規(guī)定，濕地緩解銀行補償必須制定長期的管理計劃，包括確定保護的任務(wù)、資金預(yù)算、長期管理費用等，來確?；謴?fù)濕地場址的可持續(xù)性和持久性。濕地交易過程中，監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督以促進濕地信用得到嚴(yán)格與準(zhǔn)確的評估，確保受損濕地的生態(tài)效益得到相等甚至更高的補償。濕地交易完成后，定期評估也是必要的。

（三）德國生態(tài)賬戶制度

德國《國家自然保護法》和《聯(lián)邦建設(shè)法典》是生態(tài)賬戶的重要法律依據(jù)，要求必須對造成影響的自然生態(tài)系統(tǒng)進行補償。但是規(guī)定實施初期卻遇到了補償質(zhì)量較低以及開發(fā)商需要履行復(fù)雜的程序問題。為此，德國開始采用生態(tài)賬戶體系（Eco-account System）以消除生態(tài)影響，使之成為了德國典型的生態(tài)補償措施之一。德國生態(tài)賬戶制度中，可交易標(biāo)的為生態(tài)積分（Eco-Points），其運行原理同美國的濕地銀行和澳大利亞的生物多樣性銀行。

1.運行范圍

開發(fā)商作為責(zé)任主體有義務(wù)通過自然保護和景觀管理等措施，或者以其他替代措施來補償不可避免的負(fù)面影響，如購買生態(tài)積分或自行運營管理生態(tài)賬戶等，進而彌補建設(shè)和生產(chǎn)活動引發(fā)的生態(tài)損失。開發(fā)商需要在建設(shè)活動開始前完成補償措施，才能獲得項目許可。其中，景觀規(guī)劃是賬戶運行的重要參考，該規(guī)劃由地方政府制訂，確定適宜補償?shù)膮^(qū)域，并明確可供選擇的補償措施，比如生態(tài)修復(fù)、土地復(fù)墾、生態(tài)系統(tǒng)管理、生物多樣性保護以及具體的生態(tài)價值計算方法等。與此同時，由于不同的景觀規(guī)劃有一定的異質(zhì)性，因此規(guī)劃要求生態(tài)指標(biāo)只適用于本區(qū)域。這就意味著區(qū)域生態(tài)賬戶的收支平衡表征當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量基本穩(wěn)定。法律也明確了三種禁止開發(fā)的情形：完全符合良好農(nóng)業(yè)實踐或有序森林管理的土地；僅維持自然和景觀現(xiàn)存狀態(tài)而難以提升生態(tài)價值的土地；已參與其他生態(tài)補償項目或開發(fā)利用規(guī)劃的土地。

2.實施步驟

地方政府、開發(fā)商和第三方機構(gòu)可以申請創(chuàng)建和運營生態(tài)賬戶。具體步驟包括：（1）編制生態(tài)賬戶規(guī)劃；（2）與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門協(xié)商，將擬作為生態(tài)賬戶管理的土地計入生態(tài)土地登記簿；（3）實施規(guī)劃，開展保護措施；（4）依據(jù)施工和生產(chǎn)帶來的生態(tài)影響評估需要補償?shù)纳鷳B(tài)積分?jǐn)?shù)量；（5）確定生態(tài)補償?shù)木唧w措施。開發(fā)商可以用生態(tài)積分來抵消占用自然生態(tài)空間所產(chǎn)生的不良影響，也可以轉(zhuǎn)讓賣給第三方。

3.評估標(biāo)準(zhǔn)

各州對生態(tài)積分的評價標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，但評估原則、技術(shù)方法大同小異。以巴伐利亞州生態(tài)積分評估方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)較為有代表性。該方法考慮物種和生存空間的差異化，將生態(tài)積分的評估分為兩類：一是對于可根據(jù)面積計算和劃界的，由景觀規(guī)劃師根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)的面積和《巴伐利亞州生態(tài)補償條例群落生境名錄劃歸細(xì)則》計算；二是對于無法清楚確定邊界或者不能按面積等進行數(shù)量評估的，由景觀規(guī)劃師通過定性方式評估。政府一般會制定生態(tài)積分交易的最低價，最終交易價格由買賣雙方協(xié)商確定。政府主管部門對生態(tài)賬戶補償涉及的積分評估、預(yù)防措施、生態(tài)保護措施等進行長期監(jiān)管，確保生態(tài)補償措施落實到位。

三、國內(nèi)相關(guān)生態(tài)劵制度探索

（一）浙江麗水云和的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制

浙江省麗水市開展了生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點建設(shè)，隨后云和縣頒布了《云和縣土地出讓領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點方案》。這一文件是對生態(tài)券制度的一個應(yīng)用，主要特點是強調(diào)了生態(tài)資源核算基礎(chǔ)上買賣，可以理解為這是一種在土地出讓的基礎(chǔ)上考慮了生態(tài)價值的思路，而生態(tài)券更大范圍的交易功能并未得到體現(xiàn)。

云和生態(tài)券制度的基礎(chǔ)也是對自然資源資產(chǎn)進行清查統(tǒng)計。其主要思路是在土地出讓時同步評估核算生態(tài)環(huán)境增值，構(gòu)建了一種“經(jīng)濟產(chǎn)出價值+生態(tài)環(huán)境增值”的生態(tài)資產(chǎn)評估核算和生態(tài)價值實現(xiàn)路徑。

1.評估方法

該制度的關(guān)鍵是明確生態(tài)環(huán)境增值方法的核算，可以理解確定生態(tài)券的價值。計算公式為：

生態(tài)環(huán)境增值=土地使用權(quán)評估價值×〔（麗水本地EI值-全省EI均值）÷全省EI均值〕×（100%-項目地塊所在地生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)率RGEPre）。

其中，EI指生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)，包括生物豐度指數(shù)、植被覆蓋指數(shù)、水網(wǎng)密度指數(shù)、土地退化指數(shù)、環(huán)境質(zhì)量指數(shù)等，主要來自于《浙江省生態(tài)環(huán)境狀況評價報告》。GEP為生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)總值，GEPre為實現(xiàn)了的生態(tài)產(chǎn)品價值，RGEPre為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)率（%），即：GEPre/GEP。

該文件認(rèn)為土地增值效益應(yīng)從“量、質(zhì)、價”三個維度進行核算。其中，土地使用面積、建筑面積、用地性質(zhì)等因素表征“量”的價值；本地EI與全省EI的差值反映“質(zhì)”的水平。兩者基礎(chǔ)上再加上尚未轉(zhuǎn)換的生態(tài)產(chǎn)品價值空間為本區(qū)域的生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟價值，即“價”。

2.應(yīng)用范圍

這一公式的應(yīng)用主要在試點范圍內(nèi)，選擇縣城規(guī)劃區(qū)外的非住宅類和非工業(yè)類其他經(jīng)營性出讓項目作為試點項目范圍，首選位于生態(tài)環(huán)境較好的區(qū)塊且為商業(yè)用途（旅游項目用地）的出讓地塊，也意味著其應(yīng)用空間相對有限。文件要求地塊出讓后生態(tài)環(huán)境增值部分資金專項用于本區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善建設(shè)。

擴大試點范圍后，為鼓勵相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，采用核減生態(tài)增值的方式，以鼓勵《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點產(chǎn)品和相關(guān)服務(wù)指導(dǎo)目錄》《中國制造2025》、“互聯(lián)網(wǎng)+”等國家鼓勵的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展。

3.實際應(yīng)用

2020年7月，云和縣一宗面積493.62平方米的商業(yè)用地，經(jīng)過31輪競價，最終以128萬元的價格成交。其中，9.75萬元為生態(tài)增值部分。云和縣云北投資開發(fā)有限公司競得地塊使用權(quán)，成交后將在該地塊建設(shè)一座賓館。云和案例中的生態(tài)增值將注入“兩山”銀行，用于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護和改善。

云和案例的優(yōu)點包括兩個方面：（1）它所明確的土地生態(tài)效益的增值建立在土地出讓的基礎(chǔ)上，因此該方法的應(yīng)用有明確針對的部門，即自然資源部門。這種做法規(guī)避掉了多部門協(xié)同困難的問題。（2）增值評估的核算所需要的數(shù)據(jù)都是經(jīng)過權(quán)威部門發(fā)布的。因此這種核算方法的統(tǒng)一性有助于同一區(qū)域內(nèi)的應(yīng)用，比如浙江省對各市以及麗水市對各縣的考核對比。但是該方法過度依賴GEP核算，并且以實踐來看，目前應(yīng)用范圍僅限于麗水云和縣，成交地塊也僅有一塊。

（二）福建南平森林生態(tài)銀行案例

福建南平市開展了多種類型的生態(tài)銀行建設(shè)。其所轄順昌縣是福建省重點林業(yè)縣，森林覆蓋率80.5％，具有豐富的林木資源，然而，南平市生態(tài)資源的分布具有碎片化的問題，這給生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值造成了阻礙。為解決這個難題，2018年起，南平市在順昌縣開展“森林生態(tài)銀行”試點工作。

1.運行基礎(chǔ)

生態(tài)銀行運行的基礎(chǔ)在于福建省自然資源的調(diào)查、匯總、歸類，并繪制了自然資源“一張圖”，在此基礎(chǔ)上明確了不同類型的自然資源的生態(tài)屬性和產(chǎn)權(quán)歸屬。結(jié)合三權(quán)分置改革，當(dāng)?shù)氐奶厣Y源，比如山、水、林、田、湖、古民居等的經(jīng)營權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)以轉(zhuǎn)讓、租賃、托管、特許經(jīng)營等方式流轉(zhuǎn)到“生態(tài)銀行”。

2.參與主體

“森林生態(tài)銀行”是由政府牽頭打造的自然資源集中收儲和統(tǒng)一整治開發(fā)的中間運營平臺。市政府授權(quán)“南平市金融控股有限公司”作為出資人代表與合作方 （國企、金融機構(gòu)及民企等） 共同出資成立南平生態(tài)銀行有限公司。森林生態(tài)銀行作為中間機構(gòu)，收儲方對接農(nóng)戶需求，開發(fā)方對接綠色產(chǎn)業(yè)運營商，并引入社會資本，將生態(tài)資源最終轉(zhuǎn)化為生態(tài)資本，解決當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展矛盾的問題。為推動銀行運行，“福建順昌林業(yè)資源運營有限公司”成立，即南平市“森林生態(tài)銀行”順昌分公司。下設(shè)數(shù)據(jù)信息管理中心、資產(chǎn)評估收儲中心、綠昌林木經(jīng)營有限公司、綠昌托管有限公司和林業(yè)金融服務(wù)公司。兩個中心主要提供數(shù)據(jù)和技術(shù)支持，三個公司負(fù)責(zé)對資源進行專業(yè)化的收儲、托管、經(jīng)營和價值提升。

3.運行機制

森林生態(tài)銀行形成了“資源摸底、項目策劃、價值評估、流轉(zhuǎn)儲備、整體提升、開發(fā)運營、金融運作、實施監(jiān)管”的操作流程。在森林生態(tài)銀行業(yè)務(wù)前端，儲存林農(nóng)碎片化、分散化的森林資源，主要方式有林權(quán)抵押擔(dān)保、贖買收儲、托管經(jīng)營、合作經(jīng)營等；在業(yè)務(wù)后端，造林撫育、集約經(jīng)營、綜合開發(fā)森林資源，形成優(yōu)質(zhì)高效的資源資產(chǎn)包并轉(zhuǎn)化為資金，主要方式有項目收益、抵押貸款、資本運作等。銀行重點提供原材料基地、重資產(chǎn)、生態(tài)、市場等方面的服務(wù)。比如，“森林生態(tài)銀行”借助專家委員會等專業(yè)機構(gòu)力量，提升森林經(jīng)營質(zhì)量，打造森林產(chǎn)品品牌。采用贖買、入股、租賃、托管等方式集中流轉(zhuǎn)林木資源，解決林權(quán)分散化的問題；通過實施國家儲備林質(zhì)量精準(zhǔn)提升建設(shè)工程，提高了森林質(zhì)量；推行國際森林認(rèn)證（FSC），推動森林經(jīng)營參與全球貿(mào)易市場；通過積極發(fā)展木材經(jīng)營、竹木加工、林下經(jīng)濟、森林康養(yǎng)等“林業(yè)+”產(chǎn)業(yè)，推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。南平市還展開了森林碳匯交易，這也是福建省首筆林業(yè)碳匯及全國首筆竹林碳匯。運營后三年時間內(nèi)，“森林生態(tài)銀行”辦理了林權(quán)抵押貸款 248 筆共2.07 億元，林地畝產(chǎn)值增加超過2000元。

福建森林生態(tài)銀行本質(zhì)上是搭建了林權(quán)的交易平臺，只是其交易的標(biāo)的并非生態(tài)券，而是林權(quán)。它關(guān)注開發(fā)利用環(huán)節(jié)，即強調(diào)資源的整合和多元化的利用，走的是一條對森林資源產(chǎn)業(yè)化的路徑。盡管該銀行的總體架構(gòu)比國外的生態(tài)銀行更為復(fù)雜，比如目標(biāo)的綜合性和工具的多元化，但是這一創(chuàng)新還存在不少問題，比如資源底數(shù)不明、產(chǎn)權(quán)不清、估值技術(shù)不統(tǒng)一、市場不健全、交易體系不成熟、市場競爭不充分、經(jīng)營效益不高、定價體系混亂、缺少信息披露、社會資本參與程度低、應(yīng)用范圍有限等等，未來還有較大的改進空間。

四、啟示與思考

總之，國內(nèi)外針對生態(tài)券制度目前并沒有明確的定義，實踐中各國各地都是基于自身情況設(shè)計了具體的制度形式和內(nèi)容。我們認(rèn)為目前最能反映生態(tài)券價值的是澳大利亞的生物多樣性銀行、美國的濕地銀行以及德國的生態(tài)賬戶。盡管在政策目標(biāo)、出發(fā)點、交易標(biāo)的物等方面存在不同（見表1），它們的共同點是均為由政府搭建的專門對產(chǎn)權(quán)清晰的自然資源生態(tài)權(quán)屬進行交易的平臺，主要使命是對經(jīng)濟建設(shè)和開發(fā)活動造成的對生態(tài)系統(tǒng)或生物多樣性的負(fù)面影響進行修復(fù)或者補償，促進“生物多樣性中和”或者“生態(tài)中和”，最終實現(xiàn)“自然資本增值”或“生物多樣性凈增益”。需要指出的是，生態(tài)券制度得以運行的基礎(chǔ)是法制上對生態(tài)保護凈零損失或者生物多樣性中和的強制性要求；生態(tài)資源資產(chǎn)化得以可持續(xù)的還是需要形成規(guī)?；纳鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)，其基礎(chǔ)在于生態(tài)資源交易市場的構(gòu)建以及為保證交易配套的制度。

表1 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)交易平臺對比分析

我國目前與之最為類似的是福建南平的生態(tài)銀行以及浙江麗水云和的土地出讓+生態(tài)增值模式，但是兩者都未真正發(fā)揮生態(tài)券的核心價值，即核算基礎(chǔ)上通過搭建平臺促成交易。福建南平森林生態(tài)銀行模式嚴(yán)格來說其并未反映出生態(tài)信用的靈活性以及對多種生態(tài)系統(tǒng)的適用性。浙江麗水云和縣的實踐，將生態(tài)增值和土地出讓綁定，強調(diào)了對土地生態(tài)增值的估算而并沒有充分利用交易提高市場配置效益。

未來生態(tài)券制度在我國有較大的應(yīng)用空間?？梢栽诜e極參考國際經(jīng)驗、充分考慮國情的基礎(chǔ)上，搭建市場化的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的交易平臺，以生態(tài)券作為標(biāo)的物促進生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)。

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