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近年來，我國著力推進(jìn)四大世界級機場群建設(shè)，陸續(xù)印發(fā)《推進(jìn)京津冀民航協(xié)同發(fā)展實施意見》《長江三角洲地區(qū)民航協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》《支持粵港澳大灣區(qū)民航協(xié)同發(fā)展的實施意見》《加快成渝世界級機場群建設(shè)的指導(dǎo)意見》等。

在各項有利政策措施的推動下，世界級機場群業(yè)務(wù)量規(guī)模持續(xù)上升，四大機場群旅客吞吐量、貨郵吞吐量占全國總量分別達(dá)到49.6%和71.2%。

長三角機場群共有24個運輸機場，長三角機場的旅客吞吐量、貨郵吞吐量在全國占比分別達(dá)到19.1%和33.7%，在全國四大機場群中排名第一?；浉郯拇鬄硡^(qū)共有香港、澳門、廣州、深圳、珠海、惠州、佛山7個運輸機場，灣區(qū)內(nèi)機場密度大，每萬平方公里擁有1.25個機場，遠(yuǎn)高于國內(nèi)國際其他地區(qū)機場群，客貨吞吐量分別占全國的10.4%和21.8%。京津冀地區(qū)現(xiàn)有北京首都、大興、天津、石家莊、邯鄲、唐山、秦皇島、張家口、承德9個運輸機場。京津冀地區(qū)機場密度已達(dá)每十萬平方公里4.16個，客貨吞吐量分別占全國的9.8%和9.2%。成渝地區(qū)現(xiàn)有11個運輸機場，是我國西部地區(qū)旅客業(yè)務(wù)量最集中的區(qū)域。成渝地區(qū)以4%的全國機場數(shù)量占比，集聚了全國10.3%的旅客吞吐量和7%的貨郵吞吐量。

總體來看，世界級機場群內(nèi)的以樞紐機場為代表的的各機場設(shè)施保障能力、航線網(wǎng)絡(luò)覆蓋面、綜合交通換乘銜接等高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)明顯提高，大眾化的航空市場基本形成，世界級機場群已成為推動我國民航高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵力量。

黨的二十大報告提出“構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”。機場群是民航基礎(chǔ)設(shè)施的核心組成部分，對促進(jìn)國內(nèi)國外雙循環(huán)、構(gòu)建多式聯(lián)運樞紐、打造現(xiàn)代綜合交通和物流體系具有重要作用。較傳統(tǒng)意義上的基礎(chǔ)設(shè)施而言，現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施對機場發(fā)展提出了更高要求，世界級機場群需要在實現(xiàn)普惠服務(wù)的同時，提高集疏運效率，完善航班航線，增強以機場為核心的綜合交通樞紐發(fā)展能級，做好旅客到發(fā)和貨物流轉(zhuǎn)的有力保障。

根據(jù)國際航空運輸協(xié)會數(shù)據(jù)，受新冠疫情影響，全球航空運輸業(yè)在2020年~2022年凈虧損1830億美元。2023年以來，全球航空運輸業(yè)加快復(fù)蘇，預(yù)計可實現(xiàn)利潤98億美元。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，我國國內(nèi)航班頻次和旅客運輸量達(dá)到2019年的90%，暑期和節(jié)假日旅客運輸量超過2019年同期水平，發(fā)展勢頭較好；但我國國際航班量仍不足2019年的50%，國際到發(fā)和中轉(zhuǎn)旅客運輸量較低，從國外航點看，亞洲地區(qū)恢復(fù)程度相對較高，歐美航線恢復(fù)滯后，對世界級機場群培育和發(fā)展形成較大制約。

從現(xiàn)有航班分布看，國際航班主要在大型國際樞紐機場集中，非樞紐機場國際航班較2019年顯著減少。具體到機場看，國際航班運力主要集中于北京首都、上海浦東和廣州白云三大機場，占國際航班總量約46%，占?xì)W美航班總量的72%。除北上廣機場外，其他機場國際航線主要是日韓、東南亞等短途旅游熱門航線，僅有極少洲際航線，難以對構(gòu)建國際航空樞紐為核心、區(qū)域航空樞紐為骨干、支線機場為基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)合理、分工明確的世界級機場群形成有力支撐。

近年來，四大世界級機場群在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和綜合交通體系構(gòu)建發(fā)揮越來越重要的作用，按照國家和民航局相關(guān)要求，世界級機場群內(nèi)各大型機場均規(guī)劃有城市軌道交通和鐵路引入機場，推動構(gòu)建以機場為核心的綜合交通樞紐。但從實際情況看，多地樞紐機場軌道交通組織與機場實際需求不匹配，導(dǎo)致班線頻次不充足、運行時刻不理想、經(jīng)停站點不便捷等情況較為普遍，旅客乘坐意愿不高。同時，在樞紐機場規(guī)劃建設(shè)過程中，軌道交通建設(shè)滯后或過于超前的問題日益嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)機場建設(shè)方案尚未穩(wěn)定，軌道交通已進(jìn)場開工，直接導(dǎo)致軌道交通倒逼機場加快建設(shè)或機場過度預(yù)留空間的兩難境地。

我國世界級機場群均規(guī)劃有以國際航空樞紐、區(qū)域航空樞紐為核心的“多核引領(lǐng)、多點支撐、體系完備、全域協(xié)同”機場體系，以期實現(xiàn)機場群高質(zhì)量發(fā)展。但從機場權(quán)屬看，機場群內(nèi)各機場產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)限歸屬復(fù)雜，通常既有省級機場集團(tuán)運營，也有所在城市政府組建公司直接管理，還存在托管經(jīng)營的情況，例如粵港澳大灣區(qū)的5個樞紐級機場分屬4個不同主體管理。因此，機場群在實際運營中仍然各自為政、各管一攤，存在發(fā)展方向重疊、規(guī)劃功能類似的情況，設(shè)施重復(fù)建設(shè)、惡性市場競爭、空域使用緊張等問題日益增多，難以實現(xiàn)協(xié)同高效發(fā)展。

較我國其他地區(qū)的機場而言，世界級機場群內(nèi)機場密集、飛行流量大，空域和地面資源緊張，持續(xù)發(fā)展難度較大。從空域資源看，機場群區(qū)域內(nèi)航空器運行已面臨航路航線擁擠、空域容量飽和等問題，旅客出行準(zhǔn)點率和服務(wù)滿意度難以保證，特別是在持續(xù)推進(jìn)完善機場群區(qū)域內(nèi)機場規(guī)劃建設(shè)的基礎(chǔ)上，空域已成為制約現(xiàn)有及規(guī)劃建設(shè)的機場運行效能最主要因素之一。從地面資源看，機場群均位于經(jīng)濟社會發(fā)展較好的地區(qū)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快，用地條件緊張，改擴建現(xiàn)有機場和新建機場均面臨征地拆遷、生態(tài)保護(hù)、城市規(guī)劃等無法避免的矛盾和沖突，導(dǎo)致機場建設(shè)推進(jìn)困難，資金成本居高不下。

交通領(lǐng)域系統(tǒng)性金融風(fēng)險主要是資金能否保障機場建設(shè)和運行。雖然世界級機場群均位于經(jīng)濟較發(fā)達(dá)地區(qū)，但大型機場建設(shè)和日常運行需要大量資金，對地方政府和機場運營單位仍然造成一定財務(wù)壓力。同時，部分機場為節(jié)省自有資金，采用多種渠道的融資模式開展大規(guī)模建設(shè)，隱性債務(wù)風(fēng)險逐漸顯現(xiàn)，還本付息日益艱難，完成機場建設(shè)工程和維持機場日常運行對地方政府的資金占用已成為新的財政負(fù)擔(dān)。

一是打造高品質(zhì)國際中轉(zhuǎn)服務(wù)。為服務(wù)我國對外開放的基本國策，機場群持續(xù)完善旅客中轉(zhuǎn)流程，提升旅客服務(wù)品質(zhì)，針對個性化需求和城市特點提供多樣化服務(wù)，爭取主管部門和聯(lián)檢單位全面支持，推廣72小時過境免簽政策，打造中轉(zhuǎn)品牌，增強對境外中轉(zhuǎn)旅客的吸引力。二是加快優(yōu)化國際航班安排。為構(gòu)建全球化的航線網(wǎng)絡(luò)，主管部門、機場公司、航空公司應(yīng)形成合力，增強樞紐航班網(wǎng)絡(luò)廣度和厚度，引進(jìn)國外航空公司運力和時刻資源，支持各航司、各樞紐開展聯(lián)運協(xié)作，共同打造高質(zhì)量航班波，提高樞紐競爭力。

一是加快推進(jìn)發(fā)展協(xié)同。行業(yè)主管部門應(yīng)統(tǒng)籌建立高級別的協(xié)同發(fā)展指導(dǎo)平臺和協(xié)商工作機制，重點針對當(dāng)前各機場群內(nèi)溝通協(xié)調(diào)不暢、內(nèi)耗競爭嚴(yán)重等問題，打破機場管理權(quán)屬壁壘，創(chuàng)新管理體制與機制，按照“錯位發(fā)展、適度競爭”的原則，在機場規(guī)劃、航線拓展、空域協(xié)調(diào)等方面實現(xiàn)全面協(xié)同。加強航線補貼規(guī)范化指導(dǎo)，避免為吸引航司入駐爭相提高航線補貼的惡性競爭，發(fā)揮好市場需求對航線航班資源配置的決定性作用，提高資金效益和航線市場運營效果，保障航空市場有序發(fā)展。二是探索研究資本合作。參照荷蘭史基浦機場和法國巴黎機場交叉控股經(jīng)驗，研究交叉控股、共享收益的資本合作新模式，構(gòu)建利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的深度戰(zhàn)略合作關(guān)系，通過管理層交叉任職等方式，增強合作基礎(chǔ)，降低溝通協(xié)調(diào)成本，實現(xiàn)共商共贏下的機場群高質(zhì)量發(fā)展。

一是完善互聯(lián)互通產(chǎn)品設(shè)計。以樞紐機場為核心構(gòu)建綜合交通樞紐為發(fā)展理念，以提高旅客服務(wù)質(zhì)量為核心目標(biāo)，完善民航中轉(zhuǎn)、空鐵聯(lián)運、空陸聯(lián)運等多種交通方式綜合交通服務(wù)模式，實現(xiàn)中轉(zhuǎn)換乘站場集中式布局、便捷式流線設(shè)計。鼓勵并推動航空公司會同鐵路運營單位研究制定高性價比的空鐵聯(lián)運產(chǎn)品，加強航班時刻與鐵路運行時刻的銜接，降低旅客換乘難度和顧慮，給予旅客更大的出行選擇和出行便利。二是建成軌道上的機場群?？紤]到世界級機場群所在地區(qū)鐵路和城市軌道交通路網(wǎng)密集，應(yīng)重點分析軌道交通在線路規(guī)劃、車次頻率、運行時刻、經(jīng)停站點等方面滿足旅客需求的可行性，加強機場和軌道交通共同謀劃、共同建設(shè)，進(jìn)而推進(jìn)機場與軌道交通、機場與機場的一體化銜接，建成軌道上的機場群，提升機場對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的服務(wù)能力。

較其他交通方式而言，機場發(fā)展需要空域資源和地面資源共同保障。一是提高空域資源總量和使用效率。從空域資源來看，行業(yè)主管部門應(yīng)在充分考慮機場群現(xiàn)有及未來飛行流量的基礎(chǔ)上超前研判航路航線潛在堵點，協(xié)調(diào)空域主管部門提前謀劃拓寬干線航路，調(diào)整航線劃設(shè)，進(jìn)一步釋放空域，提高空域運行效率。二是做好地面資源占用與城市發(fā)展協(xié)調(diào)。從地面資源看，地方政府應(yīng)更加重視機場發(fā)展對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的帶動作用，更大力度支持機場建設(shè)所需的征地拆遷工作，避免出現(xiàn)征地費用居高不下、拆遷工作難以推進(jìn)等問題，同時做好機場和城市之間的發(fā)展空間協(xié)調(diào)、噪聲影響處理等工作，保障機場群與城市群共同發(fā)展。

防范化解民航資金保障風(fēng)險，應(yīng)在“十四五”后期進(jìn)一步開展有針對性對策研究。一是用好中央專項資金支持政策，抓好機場提質(zhì)增效工作，做好既有資產(chǎn)盤活，嚴(yán)格資金利用效益評估，提高可持續(xù)發(fā)展能力。二是關(guān)注機場群內(nèi)不同地區(qū)機場面臨的資金風(fēng)險差異，開展存量債務(wù)化解對策研究，加強分類指導(dǎo)、分類施策，做好風(fēng)險防控制度性安排，切實防范化解債務(wù)風(fēng)險。三是對尚未啟動的建設(shè)項目，應(yīng)加強債務(wù)風(fēng)險評估，明確效益效能，確保違規(guī)舉債零增長。