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摘要：非客運業(yè)務(wù)是城市軌道交通PPP項目特許經(jīng)營的重要內(nèi)容，健康的運營狀態(tài)和良好的收益情況可有效減輕財政支付壓力、提高項目投資和運營效率，但目前國內(nèi)相關(guān)研究較少。本文首先分析國內(nèi)城市軌道交通PPP項目非客運業(yè)務(wù)范圍，論述PPP項目非客運業(yè)務(wù)的建設(shè)要點、運營期工作要點和經(jīng)營管理模式，并提出非客運業(yè)務(wù)管理建議。

關(guān)鍵詞：城市軌道交通；PPP；非客運業(yè)務(wù)；管理模式

2014年以來，我國陸續(xù)出臺了系列政策，大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，各地掀起推廣PPP模式熱潮。其中，城市軌道交通PPP項目是單項投資額最大的PPP項目。

PPP項目前期，政府方的關(guān)注點主要集中在項目融資減債及社會資本方投資情況等方面，而社會資本方關(guān)注政府補貼總額、投資回收期限、投資回報收益等內(nèi)容。城市軌道交通PPP項目進入運營期后，相較于雙方前期對財務(wù)和融資的關(guān)注，雙方關(guān)注點將發(fā)生變化，如項目運營管理籌劃、項目基本服務(wù)提供情況等。基于項目可持續(xù)發(fā)展，城市軌道交通PPP項目公司應(yīng)對經(jīng)營模式（客運+非客運）細化研究，保障實現(xiàn)公共產(chǎn)品項目的長遠效益和社會資本方的投資期望。

對于城市軌道交通PPP項目管理模式，客運業(yè)務(wù)已初步形成自建/代建+委托運營模式/聯(lián)合運營模式/自主運營的模式，但行業(yè)內(nèi)對非客運業(yè)務(wù)管理的相關(guān)研究較少，也無成熟的管理模式和案例可供參考。項目前期各方焦點在建設(shè)及客運業(yè)務(wù)準備方面，對于非客運業(yè)務(wù)的開發(fā)和管理的關(guān)注度遠遠不夠，由此可能降低非客運業(yè)務(wù)的經(jīng)營收入和資源價值，進而影響項目整體收益。

一、非客運業(yè)務(wù)范圍分析

城市軌道交通PPP項目建成后，項目公司按特許經(jīng)營協(xié)議約定，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，非客運業(yè)務(wù)（廣告等）的開展可以彌補客運業(yè)務(wù)在經(jīng)濟上的可行性。項目非客運業(yè)務(wù)的具體策劃方案由項目公司提出，報實施機構(gòu)批復(fù)后實施。為提高項目公司的整體盈利能力、降低財政補貼、確保項目投資者獲取合理回報，調(diào)動投資者的積極性，政府方將能夠產(chǎn)生效益的內(nèi)容打包在特許經(jīng)營范圍內(nèi)。根據(jù)國內(nèi)PPP項目特許經(jīng)營實踐，城市軌道交通PPP項目非客運業(yè)務(wù)的范圍主要包括如下：

（一）廣告業(yè)務(wù)開發(fā)

包括站臺、站廳、通道、出入口、軌行區(qū)，以及各類軌道交通載客車輛內(nèi)及車身空間等，或直接針對城市軌道交通乘客進行傳播或服務(wù)的各類媒體資源的經(jīng)營。

（二）通信業(yè)務(wù)開發(fā)

利用軌道交通民用通信系統(tǒng)為通訊運營商（電信、移動、聯(lián)通等）服務(wù)并取得相應(yīng)的租金或者服務(wù)費。

（三）商業(yè)零售開發(fā)

包括報紙雜志、提款機服務(wù)、自助售賣類機具、其他商業(yè)零售點、商鋪出租及其他服務(wù)的收入等。

（四）各類通道

與項目相連接且在項目范圍內(nèi)的各類通道經(jīng)營。

（五）其他非客運業(yè)務(wù)

發(fā)行的珍藏車票、發(fā)行的紀念車票等。

其他適用法律允許利用項目資產(chǎn)內(nèi)的空間所從事的任何其他非客運服務(wù)業(yè)務(wù)。

二、非客運業(yè)務(wù)建設(shè)期及運營期工作要點

（一）建設(shè)期工作要點

非客運業(yè)務(wù)經(jīng)營效果取決于經(jīng)營模式、資源價值和城市發(fā)展等，同時與建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)性和合理性有關(guān)。根據(jù)成都、西安、烏魯木齊等地城市軌道交通PPP項目非客運業(yè)務(wù)實操經(jīng)驗，本文認為非客運業(yè)務(wù)建設(shè)期管理應(yīng)注重以下工作要點。

1.為促使城市軌道交通非客運業(yè)務(wù)資源開發(fā)與項目線路建設(shè)、商業(yè)發(fā)展規(guī)劃有機結(jié)合，確保軌道交通非客運業(yè)務(wù)資源運營效果。在進行項目建設(shè)時需注意非客運業(yè)務(wù)資源開發(fā)與經(jīng)營應(yīng)以滿足乘客服務(wù)需求為出發(fā)點，用專業(yè)的團隊和專業(yè)的視角對項目非客運業(yè)務(wù)資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃和優(yōu)化配置。

2.城市軌道交通PPP項目建設(shè)，應(yīng)在特許經(jīng)營協(xié)議約定和項目設(shè)計文件的指導(dǎo)下，因地制宜開發(fā)利用軌道交通非客運業(yè)務(wù)資源。

3.城市軌道交通PPP項目非客運業(yè)務(wù)資源的開發(fā)應(yīng)統(tǒng)一布置，綜合考慮，在線路開通運營前實現(xiàn)通電、亮燈和上畫，相關(guān)配套運營正常。

4.城市軌道交通PPP項目非客運業(yè)務(wù)資源開發(fā)應(yīng)單獨進行策劃設(shè)計。廣告媒體位置的設(shè)計應(yīng)結(jié)合裝修設(shè)計，充分考慮站點周邊情況、出入口分布情況、出入客流走向情況等因素，并征詢專業(yè)運營機構(gòu)的意見。

5.城市軌道交通PPP項目非客運業(yè)務(wù)資源開發(fā)應(yīng)考慮為廣告、通信、商業(yè)等業(yè)務(wù)的遠期發(fā)展預(yù)留條件。

例如，凡確定為廣告媒體的位置（包括擬安裝位置和預(yù)留位置）的，均要求在圖紙上標明廣告媒體位置并在施工圖上標明尺寸以確保廣告位置落實，避免其他設(shè)備造成阻擋；消防設(shè)備設(shè)置、電氣開關(guān)箱、運營導(dǎo)向牌、售票機等設(shè)備的位置要與廣告位置結(jié)合起來一并考慮；已預(yù)留的廣告專用電源，需要在預(yù)留處和接口處做專門標記，并在圖紙上明確標示。

6.城市軌道交通PPP項目的商鋪、銀行網(wǎng)點、商業(yè)自助設(shè)備等商業(yè)資源，按照商業(yè)原則設(shè)置在便于為乘客提供服務(wù)的位置。同時，在每個地面出入口的公告欄內(nèi)預(yù)留張貼站內(nèi)商業(yè)服務(wù)指南的位置。需要注意地下車站的商業(yè)資源網(wǎng)點不應(yīng)設(shè)置在站臺、站廳乘客疏散區(qū)及疏散通道內(nèi)。

7.如車站規(guī)劃有商業(yè)區(qū)或大型住宅區(qū)的上蓋項目，在該站考慮主通道方向開發(fā)地下商業(yè)街或地下商城時，需要預(yù)留獨立的通風、空調(diào)、給排水、供電和裝修條件。車站地面服務(wù)配套設(shè)施，如同時設(shè)立公廁和臨街面設(shè)商鋪的，要處理好廁所與商鋪的位置，以不影響商鋪客流為原則。

（二）運營期工作要點

PPP項目運營期，項目公司根據(jù)非客運業(yè)務(wù)特許經(jīng)營范圍開展相關(guān)工作，統(tǒng)籌考慮策劃管理、報審管理、經(jīng)營管理、招商管理、設(shè)施設(shè)備管理、安全生產(chǎn)管理等內(nèi)容。根據(jù)作者非客運業(yè)務(wù)實操經(jīng)驗，本文認為非客運業(yè)務(wù)運營期管理應(yīng)注重以下工作要點。

1.非客運業(yè)務(wù)資源開發(fā)投資項目申報管理

項目公司對非客運業(yè)務(wù)資源開發(fā)投資項目立項實行審批制度，特許經(jīng)營范圍內(nèi)非客運業(yè)務(wù)資源由項目公司審批立項；特許經(jīng)營范圍外新增非客運業(yè)務(wù)資源開發(fā)由項目公司審核，報政府方審批后立項。

新增非客運業(yè)務(wù)資源開發(fā)投資項目的經(jīng)營方在申報新增投資項目時，應(yīng)先后編制提交《項目建議書》和《可行性研究報告》?！犊尚行匝芯繄蟾妗穼徟ㄟ^后，經(jīng)營方開始進行項目開發(fā)策劃和實施工作。

2.《策劃方案》的編制及審批

在PPP項目非客運業(yè)務(wù)運營籌備期，經(jīng)營方應(yīng)根據(jù)項目非客運業(yè)務(wù)資源特點，編制非客運業(yè)務(wù)資源實施《策劃方案》并報項目公司審批。以審批通過后的《策劃方案》為基礎(chǔ)，開展項目非客運業(yè)務(wù)經(jīng)營工作。策劃方案應(yīng)包含項目市場環(huán)境分析、資源開發(fā)具體方案、經(jīng)營模式、招商方案、市場前景及經(jīng)濟效益分析等內(nèi)容。

3.非客運業(yè)務(wù)資源項目工程整體移交及檔案管理

PPP項目非客運業(yè)務(wù)資源工程質(zhì)量驗收合格后，項目公司應(yīng)根據(jù)項目移交管理辦法、規(guī)章和制度及非客運業(yè)務(wù)資源建設(shè)技術(shù)標準，將建設(shè)后的非客運業(yè)務(wù)資源工程項目檔案資料及工程實體整體移交給運營管理方。非客運業(yè)務(wù)運營期，由運營管理方負責非客運業(yè)務(wù)資源工程資產(chǎn)管理和工程項目檔案資料的管理。

4.非客運業(yè)務(wù)資源經(jīng)營管理報告

經(jīng)營方應(yīng)按年度向項目公司上報各類非客運業(yè)務(wù)資源信息報表及相關(guān)臺賬信息，包括廣告媒體租賃情況、車站燈箱廣告租賃情況、商業(yè)資源經(jīng)營情況等信息報表，項目公司主管部門對其進行管理并按要求上報政府方。

5.非客運業(yè)務(wù)資源經(jīng)營分析管理

項目公司主管部門應(yīng)對非客運業(yè)務(wù)經(jīng)營成果組織周期性評價，考察研究行業(yè)內(nèi)新技術(shù)、新工藝和經(jīng)營模式等方面，為項目公司非客運業(yè)務(wù)經(jīng)營決策提供信息基礎(chǔ)。

三、非客運業(yè)務(wù)資源經(jīng)營管理模式

城市軌道交通PPP項目非客運業(yè)務(wù)資源的開發(fā)與經(jīng)營可為項目公司提供穩(wěn)定的收益。因此，非客運業(yè)務(wù)資源的開發(fā)與經(jīng)營應(yīng)本著經(jīng)營效益最大化原則，選擇非客運業(yè)務(wù)資源經(jīng)營管理模式。

根據(jù)作者非客運業(yè)務(wù)實操經(jīng)驗，城市軌道交通PPP項目非客運業(yè)務(wù)資源管理可采取自主經(jīng)營和委托經(jīng)營的方式。無論采取何種管理模式，項目公司均應(yīng)該根據(jù)項目非客運業(yè)務(wù)運營規(guī)劃和商業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定項目經(jīng)營目標（如經(jīng)營收入、利潤、利潤率等），并根據(jù)具體經(jīng)營指標進行經(jīng)營模式的選擇。

（一）自主經(jīng)營模式

自主經(jīng)營模式下，經(jīng)營管理方式由項目公司自主決策，經(jīng)營收益由項目公司直接把控，項目公司對非客運業(yè)務(wù)所涉及的策劃、審批、發(fā)布、維護、改造、開發(fā)等進行直接管理。

項目公司具有非客運業(yè)務(wù)經(jīng)營開發(fā)經(jīng)驗或者具有豐富的非客運業(yè)務(wù)管理人才時，可選擇自主經(jīng)營模式，但項目公司需聘請專業(yè)的第三方咨詢單位對非客運業(yè)務(wù)資源經(jīng)營進行技術(shù)支持，進而實現(xiàn)專業(yè)運營。

（二）委托運營模式

委托運營模式下，項目公司將相關(guān)業(yè)務(wù)委托給專業(yè)的經(jīng)營單位經(jīng)營，項目公司收取項目收益或支付相關(guān)管理費。根據(jù)作者對于非客運項目相關(guān)經(jīng)驗，項目公司缺乏相關(guān)經(jīng)驗或無成熟的管理人才，市場具有優(yōu)質(zhì)的非客運業(yè)務(wù)運營商時，可采用委托運營模式。委托運營模式下非客運業(yè)務(wù)收入主要來源于非客運資源經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費，具體可分為以下四種模式。

1.固定租金模式

固定租金模式是在非客運資源經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓期內(nèi)，項目公司每年向運營商收取固定不變的年租金。該模式下，項目公司可以獲得較為穩(wěn)定的租金收入，且不必承擔受托人的經(jīng)營風險；轉(zhuǎn)讓期內(nèi)，項目公司收益水平較低。建議非客運資源為傳統(tǒng)項目，年收入能夠較為準確測算時選擇該模式。

2.總價包干模式

總價包干模式是在非客運資源經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓期內(nèi)，簽訂固定總價合同，項目公司按期向運營商收取非客運資源轉(zhuǎn)讓費。該模式下，項目公司對于非客運業(yè)務(wù)經(jīng)營的風險低、管理簡單、結(jié)算簡便，但受制于風險承擔等情況；轉(zhuǎn)讓期內(nèi)，項目收益較低。建議資源市場增值潛力小、新業(yè)務(wù)開發(fā)不在承包范圍內(nèi)時選擇該模式。

3.遞增租金模式

遞增租金模式是在非客運資源經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓期內(nèi)，年租金按照約定的比例增長，項目公司每年向運營商收取約定價格的年租金。該模式考慮了非客運資源商業(yè)價值成長因素，有利于提高項目公司收益水平；該模式下租金的增長幅度和年租金額度的確定難度較高。建議資源市場增值潛力大，項目非客運資源可經(jīng)營程度高，且PPP合同有非客運業(yè)務(wù)收入激勵機制時選擇該模式。

4.基準租金加提成模式

基準租金是指經(jīng)營方（受托方）在經(jīng)營期內(nèi)每年向項目繳納的固定租金，當項目非客運業(yè)務(wù)收入高于基準租金時，高出部分收入雙方按照約定的比例進行分成，項目公司按期向運營商支付租金及提成。該模式兼顧了項目公司非客運收入的穩(wěn)定性以及合理的風險分擔，對經(jīng)營方（受托方）起到一定的激勵作用，項目公司可以得到較好的收益。該模式下項目公司需深度介入經(jīng)營方合同管理、財務(wù)管理、成本管理等重要環(huán)節(jié)，實現(xiàn)難度較高，對項目管理人員的要求較高。建議資源市場增值潛力大，項目非客運資源價值預(yù)測難度高，且PPP合同有非客運業(yè)務(wù)收入激勵機制時選擇該模式。

四、城市軌道交通PPP項目非客運業(yè)務(wù)管理建議

非客運業(yè)務(wù)是PPP項目特許經(jīng)營范圍中的重要內(nèi)容，為實現(xiàn)科學(xué)管理、提升投資收益，發(fā)揮PPP項目優(yōu)勢，本文給出如下建議。

（一）建立項目非客運業(yè)務(wù)開發(fā)規(guī)劃及管理體制

項目公司在建設(shè)期對于非客運業(yè)務(wù)資源的投資決策應(yīng)制定項目運營規(guī)劃和商業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定相關(guān)管理流程和規(guī)章制度，在專業(yè)分析的基礎(chǔ)上做出投資決策判斷，防范和控制投資風險，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟效益、社會效益與環(huán)境效益。

（二）提前籌劃以實現(xiàn)“四個同步”

項目公司在建設(shè)期開始籌劃管理項目非客運業(yè)務(wù)，用專業(yè)的團隊和專業(yè)的視角對項目非客運業(yè)務(wù)資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃和優(yōu)化配置。項目非客運業(yè)務(wù)資源開發(fā)應(yīng)做到同步策劃、同步設(shè)計、同步建設(shè)和同步開通，促進PPP項目建設(shè)、運營和所屬資源開發(fā)利用的良性互動和循環(huán)，實現(xiàn)物有所值。

（三）選擇合適的非客運資源經(jīng)營管理模式

項目公司在運營前應(yīng)研究確定非客運業(yè)務(wù)的管理模式，開展運營規(guī)劃和商業(yè)模式創(chuàng)新，在增加創(chuàng)收和成本開支的基礎(chǔ)上實現(xiàn)精細化管理和收益最優(yōu)。

（四）選擇專業(yè)的團隊實現(xiàn)非客運資源高效運營

國內(nèi)各城市軌道交通PPP項目社會資本方大多為施工單位，非客運業(yè)務(wù)經(jīng)營經(jīng)驗和能力不強，因此選擇專業(yè)的團隊幫助項目公司可實現(xiàn)非客運資源高效運營。通過專業(yè)的第三方開展非客運業(yè)務(wù)管理和經(jīng)營工作，可汲取此類單位在非客運業(yè)務(wù)領(lǐng)域的豐富經(jīng)驗，進而提高項目非客運資源的價值和盈利能力。

（五）采用動態(tài)的管理機制

PPP模式有利于提高公共產(chǎn)品/服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。國內(nèi)城市軌道交通PPP項目應(yīng)基于自身的非客運資源，在資源價值評估、管理模式的選擇、經(jīng)營伙伴選擇、資產(chǎn)管理等方面總結(jié)PPP項目運作的經(jīng)驗和不足，探索創(chuàng)造新的管理模式，在更大范圍、更高層次、更寬領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)市場運作，為項目周期的非客運業(yè)務(wù)管理方式的選擇提供素材和思路。

總之，PPP的成功實施需要統(tǒng)籌全壽命周期成本和效益，PPP項目非客運業(yè)務(wù)管理模式對于項目的投資收益、提供外圍服務(wù)等具有重大影響，各項目應(yīng)結(jié)合非客運業(yè)務(wù)特點、收益目標、社會資本方經(jīng)驗、可提供服務(wù)的潛在對象等，綜合確定管理模式。