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李開孟 | 積極推動(dòng)在雄安新區(qū)實(shí)施第三代PPP
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2018年是雄安新區(qū)成立第二年。“高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)”是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)深化京津冀協(xié)同發(fā)展作出的重大決策部署，是千年大計(jì)、國(guó)家大事。作為全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的樣板，雄安新區(qū)在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，應(yīng)在投融資體制機(jī)制上有所創(chuàng)新。2018年11月30日，第二屆雄安新區(qū)投融資發(fā)展論壇在河北金融學(xué)院隆重舉辦。來自國(guó)務(wù)院國(guó)資委、國(guó)家發(fā)改委等中央部委，以及高等院校、金融機(jī)構(gòu)、知名企業(yè)等200多位專家學(xué)者參加論壇，圍繞雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展相關(guān)的投融資創(chuàng)新、國(guó)企改革、金融發(fā)展等主題展開討論。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心主任，中國(guó)技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)兼投融資分會(huì)理事長(zhǎng)李開孟博士應(yīng)邀出席論壇，并發(fā)表《積極推動(dòng)在雄安新區(qū)實(shí)施第三代PPP》主旨演講。現(xiàn)將演講內(nèi)容整理刊發(fā)如下。 積極推動(dòng)在雄安新區(qū)實(shí)施第三代PPP 雄安新區(qū)建設(shè)是千年大計(jì)、國(guó)家大事，建設(shè)資金需求很大，不可能完全依賴財(cái)政資金。PPP模式被認(rèn)為是雄安新區(qū)推動(dòng)投融資模式及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新的重要抓手。今天，我想圍繞這個(gè)問題談如下四點(diǎn)。 一 國(guó)際社會(huì)對(duì)PPP內(nèi)涵沒有形成統(tǒng)一的理解 雄安新區(qū)推動(dòng)實(shí)施PPP模式，到底應(yīng)該采用什么樣的PPP模式，這是首先需要思考的問題。事實(shí)上，國(guó)際上，對(duì)PPP模式的內(nèi)涵并沒有形成統(tǒng)一的理解。 英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施與項(xiàng)目管理局（IPA）認(rèn)為，PPP模式，如PFI（私人融資計(jì)劃）和PF2，是與私營(yíng)部門簽署的一種長(zhǎng)期合同，用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和運(yùn)營(yíng)，具體項(xiàng)目包括新建學(xué)校、醫(yī)院、道路、住房、監(jiān)獄、軍事裝備與營(yíng)房，主要應(yīng)用于政府付費(fèi)領(lǐng)域。 世界銀行則認(rèn)為，各類PPP模式的區(qū)別基于三個(gè)方面的特征：一是涉及的資產(chǎn)類型；二是私營(yíng)部門承擔(dān)的具體職責(zé)；三是私營(yíng)方的投資回收方式。 按照歐洲委員會(huì)的理解，PPP關(guān)注的是公共服務(wù)的采購(gòu)，而不是資產(chǎn)，重點(diǎn)明確項(xiàng)目的產(chǎn)出而不是投入，考慮項(xiàng)目全生命周期的成果；PPP項(xiàng)目的支付方式，可以是使用者付費(fèi)（如高速公路通行費(fèi)）或政府方付費(fèi)（如可用性付費(fèi)、影子收費(fèi)），或兩者的組合（如較低的使用者付費(fèi)加上公共財(cái)政的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助）。 經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）認(rèn)為，PPP模式可以提供的公共服務(wù)包括基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)（諸如橋梁、道路）和社會(huì)資產(chǎn)（如醫(yī)院、公用事業(yè)、監(jiān)獄）。 聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)則提出新一代PPP的概念，要求確保在所有利益相關(guān)方中，將“人”放在首位，聚焦于提升各類社區(qū)的生活品質(zhì)，特別是那些通過創(chuàng)造本地和可持續(xù)的工作機(jī)會(huì)，與貧困抗?fàn)幍纳鐓^(qū)；與饑餓抗?fàn)幐纳粕睢⑻嵘詣e平等、為所有人提供水、能源、交通和教育的社區(qū)；以及那些提升社會(huì)凝聚力、公正性并反對(duì)所有形式的與人種、種族、信仰和文化相關(guān)的歧視的社區(qū)。必須提高規(guī)模、速度并讓更多的人可以用付得起的價(jià)格得到更好的服務(wù)。 二 PPP存在三種基本類型 既然大家對(duì)PPP模式的內(nèi)涵沒有達(dá)成共識(shí)，在雄安新區(qū)到底應(yīng)該采用什么類型的PPP模式？實(shí)際上，公共部門和私營(yíng)部門合作的思想和理念可以追溯到很久的歷史。尤其是使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)模式，在歐洲已有超過100年的歷史。這些實(shí)踐為當(dāng)代PPP模式的形成，積淀了重要的基礎(chǔ)。 我們強(qiáng)調(diào)雄安新區(qū)的建設(shè)，僅依靠政府不行，完全依靠市場(chǎng)也不行，因此必須加強(qiáng)政府和社會(huì)資本的合作。但是，不能認(rèn)為凡是公共部門與私營(yíng)部門的合作，都屬于PPP模式。但是，這些合作模式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，為理解當(dāng)代PPP模式的內(nèi)涵及其演化路徑積累了基礎(chǔ)。 特許經(jīng)營(yíng)等模式為現(xiàn)代PPP概念的形成提供了重要基礎(chǔ)。從當(dāng)代PPP概念的形成及演進(jìn)過程看，以PFI模式為基礎(chǔ)所形成的PPP，我把它叫做第一代PPP。 PFI模式的提出，以及在此基礎(chǔ)上正式出現(xiàn)的PPP概念，在當(dāng)代PPP模式的演進(jìn)中具有里程碑意義，形成了“平等合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、長(zhǎng)期伙伴”的PPP模式核心理念，構(gòu)建了物有所值評(píng)價(jià)（Value for Money）等分析工具，對(duì)當(dāng)代PPP概念的形成做出了重大貢獻(xiàn)。因此，我將PFI稱為第一代PPP，也叫“資金為先PPP”（money-first PPPs），強(qiáng)調(diào)Value for Money及財(cái)政資金如何更有效地使用。 不能將所有類型的PPP模式均視為PFI模式，不能要求所有類型的PPP項(xiàng)目都按照PFI模式的要求開展物有所值評(píng)價(jià)（Value for Money Assessment）等工作。在實(shí)踐中，PFI模式的有效使用，受到各種條件的限制，在世界上任何國(guó)家都沒有得到大規(guī)模地推廣應(yīng)用。英國(guó)20多年所實(shí)施的PFI項(xiàng)目?jī)H700多個(gè)。尤其是在廣大發(fā)展中國(guó)家和中低收入國(guó)家，財(cái)政資金匱乏。在此基礎(chǔ)上通過以PFI模式為基礎(chǔ)的PPP模式實(shí)現(xiàn)“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”，其使用空間將非常有限。 聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)提出的新一代PPP模式，叫“以人為先PPP”（people-first PPP），強(qiáng)調(diào)Value for People，是不同于PFI模式的新一代PPP，強(qiáng)調(diào)以PPP模式來實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，稱為“第三代”PPP。 新一代PPP的5個(gè)評(píng)估指標(biāo)：（1）經(jīng)濟(jì)效果（Economic effectiveness）；（2）公平進(jìn)入（Access and equity）；（3）環(huán)境可持續(xù)性（Environmental Sustainability）；（4）可復(fù)制性（Replicability）；（5）相關(guān)者的介入（Stakeholder engagement）。 聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)會(huì)提出開發(fā)影響力投資工具（impact investment tool）的設(shè)想，提出對(duì)于影響力投資項(xiàng)目，要考慮三個(gè)指標(biāo)： （1）意愿導(dǎo)向（Intent）項(xiàng)目參與方是否愿意通過其項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)環(huán)境及社會(huì)影響效果（extent to which parties to the project intend to achieve environmental and social impact from their project）； （2）可驗(yàn)證（Verification）：這些效果能否進(jìn)行驗(yàn)證（the impacts/outcomes are in fact able to be verified）； （3）投資地區(qū)（Location）：能否將項(xiàng)目的投資布局到社會(huì)發(fā)展面臨著最大挑戰(zhàn)，因此能夠最大程度地對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展做出最大貢獻(xiàn)的地區(qū)（the locations of projects can make the greatest contribution to social development if they are in countries where the development challenges are the greatest）。 PPP模式的使用中應(yīng)該采取什么模式，必須考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需求。對(duì)于很多國(guó)家和地區(qū)而言，尤其是廣大發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際需求，就是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，很多社會(huì)問題才能得到有效解決。 沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的實(shí)現(xiàn)，以人為先PPP模式的實(shí)施就會(huì)缺乏基礎(chǔ)。因此，我提出在推動(dòng)從money-first PPP（PFI）模式向people-first PPP的轉(zhuǎn)換過程中，不能忽視其中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，就是推動(dòng)實(shí)施economy-first PPP“經(jīng)濟(jì)為先PPP”，強(qiáng)調(diào)Value for Economy評(píng)價(jià)。從而構(gòu)建出“三代PPP”的理論框架。 第二代PPP的出現(xiàn)，來源于三大基礎(chǔ)：（1）PFI模式所包含的現(xiàn)代PPP核心理念；（2）特許經(jīng)營(yíng)模式所形成的使用者付費(fèi)等經(jīng)營(yíng)模式；（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求所推動(dòng)的模式創(chuàng)新。 這種模式強(qiáng)調(diào)私營(yíng)部門投資于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所獲得的回報(bào)，不是依賴于財(cái)政資金，而是通過市場(chǎng)化運(yùn)作，利用使用者付費(fèi)及價(jià)格機(jī)制，將PPP模式作為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具。 第三代PPP模式的出現(xiàn)，來源于三大基礎(chǔ)（Foundation）：（1）PFI模式所包含的現(xiàn)代PPP核心理念；（2）特許經(jīng)營(yíng)模式形成的使用者付費(fèi)等經(jīng)營(yíng)模式；（3）實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）的訴求所推動(dòng)的模式創(chuàng)新，將PPP作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的創(chuàng)新工具。 第二代PPP和第三代PPP均將PFI和特許經(jīng)營(yíng)視為其形成基礎(chǔ)，這是這兩代PPP模式形成的共同基礎(chǔ)。二者的不同之處在于，第二代PPP模式強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的目標(biāo)導(dǎo)向，第三代PPP模式則強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展優(yōu)先的目標(biāo)導(dǎo)向。 無論是“資金為先PPP”（money-first PPPs）、“經(jīng)濟(jì)為先PPP”（economy-first PPP）還是“以人為先PPP”（people-first PPP），PPP項(xiàng)目的實(shí)施都要考慮資金使用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)效果、環(huán)境影響等因素。 但是，各個(gè)地區(qū)在不同的發(fā)展階段，人們的實(shí)際訴求會(huì)存在很大不同，各個(gè)目標(biāo)的優(yōu)先次序就會(huì)存在差別。我曾經(jīng)講過，對(duì)于人均GDP已經(jīng)達(dá)到5萬美元的國(guó)家的人們，與人均GDP僅500美元的國(guó)家的人們，他們的所思所想是很不一樣的。我們必須正視這個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)。 在推動(dòng)PPP模式向可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的演進(jìn)中，要研究其內(nèi)在規(guī)律，包括不同國(guó)家及其發(fā)展的不同階段對(duì)推動(dòng)PPP模式的內(nèi)在訴求所存在的區(qū)別，重視“經(jīng)濟(jì)為先”PPP模式的發(fā)展，從而為以人為先PPP模式的實(shí)現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。 要正視不同國(guó)家，不同地區(qū)，不同投資者推動(dòng)實(shí)施PPP模式目標(biāo)導(dǎo)向及優(yōu)先次序存在差異，三種PPP模式?jīng)]有優(yōu)劣之分，不是相互替代的關(guān)系，且將長(zhǎng)期共同存在。在推動(dòng)三代PPP模式健康發(fā)展中，不是讓第二代PPP取代第一代PPP，也不是要讓第三代PPP取代第一代和第二代PPP。我們不可能做到讓所有的PPP項(xiàng)目都能達(dá)到以人為先PPP（people-first PPP）的標(biāo)準(zhǔn)。 應(yīng)該在承認(rèn)差異的基礎(chǔ)上，促進(jìn)第一代和第二代PPP模式的健康發(fā)展，為第三代PPP模式的發(fā)展打下更加寬廣的基礎(chǔ)，并引導(dǎo)推動(dòng)更多的PPP項(xiàng)目符合“以人為先”及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，使PPP模式成為實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)2030可持續(xù)發(fā)展議程的重要工具。 三 雄安新區(qū)應(yīng)該聚焦實(shí)施第三代PPP 這要從雄安新區(qū)的發(fā)展定位談起。雄安新區(qū)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、功能完善的組團(tuán)式城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu),布局疏密有度、水城共融的城市空間。堅(jiān)持中西合璧、以中為主、古今交融，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，保留中華文化基因。塑造中華風(fēng)范、淀泊風(fēng)光、創(chuàng)新風(fēng)尚的城市風(fēng)貌。通過承接符合新區(qū)定位的北京非首都功能疏解，積極吸納和集聚創(chuàng)新要素資源，高起點(diǎn)布局高端高新產(chǎn)業(yè)，建設(shè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。 雄安新區(qū)堅(jiān)持以人民為中心、注重保障和改善民生，建設(shè)優(yōu)質(zhì)共享的公共服務(wù)設(shè)施，提升公共服務(wù)水平，增強(qiáng)新區(qū)承載力、集聚力和吸引力，打造宜居宜業(yè)、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化新城。加快建立連接雄安新區(qū)與京津及周邊其他城市、北京新機(jī)場(chǎng)之間的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，打造便捷、安全、綠色、智能交通體系。建立健全大數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系，打造具有深度學(xué)習(xí)能力、全球領(lǐng)先的數(shù)字城市。按照綠色、智能、創(chuàng)新要求，推廣綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，使用先進(jìn)環(huán)保節(jié)能材料和技術(shù)工藝標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行城市建設(shè)，營(yíng)造優(yōu)質(zhì)綠色市政環(huán)境。雄安新區(qū)還要牢固樹立和貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，形成全天候、系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市安全保障體系，建設(shè)安全雄安。 雄安新區(qū)建設(shè)任務(wù)重，融資需求大。因此，應(yīng)該探索多種融資渠道和方式。PPP模式的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、平等合作，伙伴關(guān)系，是國(guó)際通用的基礎(chǔ)設(shè)施投融資及項(xiàng)目運(yùn)作模式，理應(yīng)成為雄安新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的重要方式。 雄安新區(qū)建設(shè)不僅是資金需求的問題，而且社會(huì)各界對(duì)其高質(zhì)量發(fā)展及模式創(chuàng)新提出了更高要求。資金的籌措方式影響和決定著項(xiàng)目運(yùn)作方式和治理結(jié)構(gòu)。在PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域的創(chuàng)新，有利于推動(dòng)雄安新區(qū)機(jī)制改革和模式創(chuàng)新。雄安新區(qū)采用傳統(tǒng)融資模式，全部依靠政府財(cái)政資金投資不現(xiàn)實(shí)。采用PPP模式，依靠財(cái)政兜底的政府購(gòu)買服務(wù)的傳統(tǒng)PPP模式同樣不現(xiàn)實(shí)。 雄安新區(qū)擬采用的PPP模式，對(duì)于財(cái)政必須承擔(dān)支付責(zé)任的領(lǐng)域，可以適當(dāng)采用第一代PPP模式。但不能過度依賴第一代PPP模式。即便是采用第一代PPP模式，也應(yīng)該是真正的第一代PPP。 中央給于雄安新區(qū)很高的定位，建設(shè)雄安新區(qū)的目的不是為了GDP，不是為了國(guó)家再重建一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。因此， 雄安新區(qū)的PPP模式，同樣不能指望過度依賴第二代PPP模式。 中央對(duì)雄安發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃思路的定位，更加強(qiáng)調(diào)綠色、創(chuàng)新、環(huán)保、低碳、安全等理念，與第三代PPP的理念及目標(biāo)訴求非常契合。因此，雄安新區(qū)的PPP模式應(yīng)用，應(yīng)高度重視探索、實(shí)踐和發(fā)展第三代PPP模式。 中央對(duì)雄安新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的具體運(yùn)作模式，不設(shè)置條條框框，鼓勵(lì)大膽探索，進(jìn)行模式創(chuàng)新。因此，將實(shí)施第三代PPP模式作為雄安新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式應(yīng)用的戰(zhàn)略重點(diǎn)及指導(dǎo)原則，將會(huì)得到政策支持。 雄安新區(qū)應(yīng)借助目前中央所賦予的職能，用好難得的機(jī)遇，探索第三代PPP模式在我國(guó)推廣應(yīng)用的示范項(xiàng)目，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)及政策措施，為推動(dòng)PPP模式在中國(guó)的健康發(fā)展提供“雄安模式”、“雄安經(jīng)驗(yàn)”、“雄安案例”。 四 雄安實(shí)施第三代PPP模式的具體路徑 一是避免出現(xiàn)錯(cuò)誤的政策導(dǎo)向 主要應(yīng)避免出現(xiàn)如下問題：（1）用“政府采購(gòu)”統(tǒng)領(lǐng)全部PPP制度體系的構(gòu)建；（2）將PPP引導(dǎo)到社會(huì)投資人爭(zhēng)奪各種具體業(yè)務(wù)；（3）將PPP作為躲避招標(biāo)承攬具體業(yè)務(wù)的工具；（4）利用行政權(quán)力強(qiáng)制和全面實(shí)施PPP模式；（5）鼓勵(lì)地方政府與其所屬平臺(tái)公司可以采用PPP模式進(jìn)行合作；（6）鼓勵(lì)財(cái)政資金以社會(huì)資本的名義參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目運(yùn)作；（7）以可用性付費(fèi)的名義變相實(shí)施加長(zhǎng)版BT模式；（8）以可行性補(bǔ)貼的名義導(dǎo)致財(cái)政資金大量無節(jié)制地投入；（9）以表面化的財(cái)政承受能力論證掩蓋事實(shí)上的財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)；（10）以部門分工亂象擾亂正常有序的公共治理體系。 二是要避免PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作層面可能出現(xiàn)的問題 在實(shí)踐中，應(yīng)盡可能地避免出現(xiàn)如下傾向：（1）“項(xiàng)目融資” 演變成為事實(shí)上的政府融資和國(guó)企融資；（2）“股權(quán)投資”演變?yōu)楦鞣N形式的名股實(shí)債；（3）“長(zhǎng)期投資”演變成為各種形式的短期融資；（4）“去杠桿”演變?yōu)楦鞣N加杠桿的創(chuàng)新工具；（5）“私營(yíng)融資”演變?yōu)樘兹∝?cái)政補(bǔ)貼的工具；（6）“政府采購(gòu)”演變成為躲避項(xiàng)目論證的工具；（7）“嚴(yán)控預(yù)算”演變?yōu)橥黄祁A(yù)算約束的創(chuàng)新工具；（8）“公共服務(wù)”演變成為躲避持續(xù)運(yùn)營(yíng)的工具；（9）“專業(yè)咨詢”成為項(xiàng)目闖關(guān)及套取財(cái)政資金的工具；（10）“深化改革” 成為拖延改革的創(chuàng)新工具。 三是分類規(guī)劃界定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作 1.嚴(yán)格控制財(cái)政資金的使用范圍 對(duì)于不屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供的純商業(yè)性項(xiàng)目，或者能夠完全進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，均不得以獎(jiǎng)補(bǔ)資金、政府專項(xiàng)投資、轉(zhuǎn)移支付等任何名義進(jìn)行財(cái)政資金投入，不能再繼續(xù)以PPP的名義爭(zhēng)取各種財(cái)政資金的支持，要嚴(yán)格限制財(cái)政資金的支出范圍，將財(cái)政資金用在刀刃上。 財(cái)政資金的介入要分析其必要性和可行性，要開展基于公共理財(cái)?shù)慕?jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析或費(fèi)用效果分析，對(duì)財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)合理性進(jìn)行判斷，確保使用納稅人資金具有適當(dāng)性。 2.繼續(xù)用好項(xiàng)目運(yùn)作傳統(tǒng)模式 對(duì)于確實(shí)需要財(cái)政資金投入的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，要充分發(fā)揮傳統(tǒng)的由公共部門提供公共服務(wù)模式的主導(dǎo)作用。從西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家?guī)装倌昊A(chǔ)設(shè)施運(yùn)作和公共服務(wù)提供的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，將財(cái)政資金交給公共部門使用是主流方式，不能強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)制使用或全面實(shí)施PPP模式，同時(shí)也不能以“公-公合作”的名義將傳統(tǒng)模式運(yùn)作的項(xiàng)目生硬地扣上PPP的帽子。 對(duì)于公共部門提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式，要積極推動(dòng)全面深化公共部門自身的體制機(jī)制改革，提升公共部門的現(xiàn)代治理水平和能力，確保公共服務(wù)提供的專業(yè)化、高效率和低成本。公共部門按照政府部門的要求提供公共服務(wù)，出現(xiàn)問題應(yīng)由政府部門承擔(dān)責(zé)任，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。公共部門提供公共服務(wù)所使用的財(cái)政資金，不屬于PPP 項(xiàng)下的財(cái)政資金支出范圍。 3.大力發(fā)展非政府付費(fèi)類PPP模式 對(duì)于出現(xiàn)政府失靈（傳統(tǒng)的由公共部門提供公共服務(wù)模式難以有效運(yùn)作）或市場(chǎng)失靈（完全推向市場(chǎng)難以有效提供公共服務(wù)）的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目領(lǐng)域，如果必須采用PPP模式，應(yīng)盡可能地挖掘多元化的PPP項(xiàng)目投資回報(bào)渠道，鼓勵(lì)采用財(cái)政資金不介入的特許經(jīng)營(yíng)運(yùn)作模式，盡可能地不用，或者是減少財(cái)政資金投入。 不應(yīng)將PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)壓在財(cái)政資金的補(bǔ)貼上面，更不要進(jìn)行財(cái)政無限兜底、明股實(shí)債等操作，不能將PPP作為套取財(cái)政資金補(bǔ)貼的一種操作工具。 4.完善政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目的科學(xué)論證 讓物有所值評(píng)價(jià)工作本身真正能夠物有所值。對(duì)于必須采用政府購(gòu)買服務(wù)類型的PPP項(xiàng)目，應(yīng)做好基于PSC分析的物有所值評(píng)價(jià)。 要完善評(píng)價(jià)方法，提高評(píng)價(jià)質(zhì)量，確保物有所值評(píng)價(jià)工作本身不走過場(chǎng)，要發(fā)揮其促進(jìn)降低PPP項(xiàng)目財(cái)政支出的作用，確保這項(xiàng)工作本身能夠體現(xiàn)物有所值。 對(duì)于既有使用者付費(fèi)又有政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，不應(yīng)再繼續(xù)以“可行性缺口補(bǔ)助”的名義為保證社會(huì)資本方取得合理回報(bào)，通過倒算所謂的“可行性缺口補(bǔ)貼”對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行無節(jié)制的補(bǔ)助。 要通過競(jìng)爭(zhēng)程序盡可能采用能夠降低財(cái)政補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，要鼓勵(lì)社會(huì)資本方主要通過挖掘其他商業(yè)機(jī)會(huì)和回報(bào)渠道，確保自身投資能夠回收，而不是將主要精力集中于以“可行性缺口補(bǔ)助”的錯(cuò)誤導(dǎo)向來無節(jié)制地套取財(cái)政資金方面。 四 是推動(dòng)第一代PPP轉(zhuǎn)向第二代 我國(guó)目前基于對(duì)第一代PPP的認(rèn)知而制定的PPP制度體系，包括要求所有類型PPP項(xiàng)目都應(yīng)進(jìn)行“一方案兩論證”的專業(yè)審查，都要納入政府采購(gòu)的框架體系，已經(jīng)嚴(yán)重制約PPP模式在我國(guó)的健康發(fā)展。因此，社會(huì)各界應(yīng)盡快達(dá)成共識(shí)，積極推動(dòng)第一代PPP轉(zhuǎn)向第二代PPP。 第二代PPP要求更加重視充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，要求主要向市場(chǎng)而不是向財(cái)政要投資回報(bào)，要求減少財(cái)政資金的過度介入，推動(dòng)投融資體制深化改革，完善價(jià)格形成機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府職能，開啟基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)領(lǐng)域的系統(tǒng)化改革。 要認(rèn)真研究推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域價(jià)格及收費(fèi)制度的深化改革，研究PPP項(xiàng)目構(gòu)建多元化投資回報(bào)機(jī)制的配套政策，大力發(fā)展市場(chǎng)化的融資手段，完善SPV治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)政府職能出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。 對(duì)于必須由政府付費(fèi)的PPP領(lǐng)域，應(yīng)充分明確政府的責(zé)任與職能，通過政府付費(fèi)的方式保證這類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，杜絕可能出現(xiàn)的公眾二次納稅，并保障社會(huì)公眾的最根本權(quán)益。 要明確基于PFI模式的VfM、PSC等分析工具的適用范圍和應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，提升政府部門的公共理財(cái)能力，推動(dòng)實(shí)施基于責(zé)權(quán)發(fā)生制的政府長(zhǎng)期預(yù)算編制體系，發(fā)揮財(cái)政資金服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本目的。 五是引領(lǐng)推動(dòng)實(shí)施第三代PPP 雄安新區(qū)之所以被視為“千年大計(jì)、國(guó)家大事”，就是因?yàn)閷⑵涠ㄎ粸閲?guó)家高質(zhì)量發(fā)展的樣板工程。貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，不僅與聯(lián)合國(guó)倡導(dǎo)的以人為本和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的要求非常契合，更是雄安新區(qū)今后推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制改革創(chuàng)新必須回答的問題。 探索實(shí)施作為“可持續(xù)發(fā)展工具”的第三代PPP，應(yīng)納入雄安新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式創(chuàng)新頂層設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容。要在更高的層面來理解和完善雄安新區(qū)PPP制度體系，從全局的視角完善雄安新區(qū)未來的PPP模式推廣路徑，形成更多共識(shí)。 基于PPP在我國(guó)當(dāng)前發(fā)展的實(shí)際情況，雄安新區(qū)推廣應(yīng)用PPP的總體思路應(yīng)該是，總結(jié)第一代PPP模式在全國(guó)各地推廣應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，大力推動(dòng)轉(zhuǎn)向第二代PPP，并在此基礎(chǔ)上，以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念為導(dǎo)向，結(jié)合雄安實(shí)際，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，積極推動(dòng)轉(zhuǎn)向第三代PPP的實(shí)踐。 雄安新區(qū)PPP模式的創(chuàng)新探索，要以綠色及可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向，結(jié)合各種綠色金融工具的應(yīng)用，研究探索雄安新區(qū)新一代PPP模式應(yīng)用的思路、辦法和舉措，發(fā)揮在全國(guó)層面的引領(lǐng)和示范作用，形成具有國(guó)際影響力的新一代PPP典型示范案例，將第三代PPP模式的探索應(yīng)用作為推動(dòng)雄安新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制改革創(chuàng)新的重要抓手。 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