國(guó)際交流
日本太平洋咨詢株式會(huì)社(PCKK)訪問(wèn)中咨公司交流PPP業(yè)務(wù)
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2017年9月5日上午,日本太平洋咨詢株式會(huì)社(PCKK)國(guó)際事業(yè)本部國(guó)際業(yè)務(wù)部部長(zhǎng)町田聰、社會(huì)統(tǒng)籌管理本部PPP統(tǒng)籌管理部部長(zhǎng)下長(zhǎng)右二、PCKK(大連)公司總經(jīng)理李書(shū)明專程訪問(wèn)中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司(簡(jiǎn)稱中咨公司),與研究中心等部門(mén)相關(guān)專家針對(duì)日本PPP/PFI情況進(jìn)行專題交流,并探討雙方未來(lái)開(kāi)展合作的可能性。
中咨公司研究中心主任李開(kāi)孟博士對(duì)日本PCKK公司專家專程來(lái)訪表示熱烈歡迎,并介紹了中咨公司基本概況、中國(guó)PPP發(fā)展現(xiàn)狀和中咨公司PPP業(yè)務(wù)開(kāi)展情況;町田聰先生介紹了日本太平洋株式會(huì)社(PCKK)的基本情況。日本PCKK公司成立于“二戰(zhàn)”之后,是日本國(guó)規(guī)模最大且最具影響力的工程咨詢機(jī)構(gòu),主要負(fù)責(zé)日本基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與咨詢工作,業(yè)務(wù)領(lǐng)域幾乎涵蓋日本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要行業(yè),其地位非常類似于中咨公司在中國(guó)的地位,其PPP/PFI項(xiàng)目咨詢業(yè)績(jī)穩(wěn)居日本國(guó)首位,日本國(guó)首個(gè)PFI項(xiàng)目——千葉市消費(fèi)中心暨計(jì)量檢查所綜合設(shè)施BOT項(xiàng)目及后來(lái)的一系列有影響的PPP咨詢項(xiàng)目均由PCKK公司承擔(dān)。 作為日本資深的PFI/PPP咨詢專家,下長(zhǎng)右二先生介紹了日本PPP發(fā)展現(xiàn)狀和特點(diǎn)。上世紀(jì)九十年代,由于日本中央和地方政府財(cái)政狀況惡化,日本借鑒英國(guó)推行PPP模式――私人融資計(jì)劃(FPI)的經(jīng)驗(yàn),將公共服務(wù)領(lǐng)域向民間資本開(kāi)放,通過(guò)PPP/FPI模式,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù),以提高公共服務(wù)供給的效率與質(zhì)量,并創(chuàng)造更多私營(yíng)投資的商業(yè)機(jī)會(huì)。1999年日本出臺(tái)了PFI促進(jìn)法,并配套制定了相關(guān)的指南,包括PFI項(xiàng)目實(shí)施程序指南、PFI項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)分析指南、物有所值評(píng)價(jià)(VFM)指南、PPP合同編制指南、PPP項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管指南、公共設(shè)施委托運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目指南等。2017年日本國(guó)修訂并推出了PPP/PFI推進(jìn)行動(dòng)計(jì)劃,致力于推進(jìn)公共不動(dòng)產(chǎn)領(lǐng)域的公私合作以及強(qiáng)化地方政府對(duì)PPP/PFI項(xiàng)目的運(yùn)作能力。截至2017年3月,日本國(guó)累計(jì)實(shí)施PFI項(xiàng)目共609個(gè),合同額累計(jì)約5兆4千億日元。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),日本PFI項(xiàng)目投資占日本基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投資總額的比例約為2%,表明PFI模式僅在一定的領(lǐng)域發(fā)揮有限作用。 在中日雙方專家的討論環(huán)節(jié),中咨公司研究中心武威副主任、徐成彬副主任等中方專家與日本PCKK公司代表就PPP項(xiàng)目的政策環(huán)境、運(yùn)作模式、實(shí)施流程、政府角色等內(nèi)容進(jìn)行了深入交流,雙方梳理了中日PPP項(xiàng)目運(yùn)作的一些明顯差異,突出表現(xiàn)在五個(gè)方面:一是法律體系,日本是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家,PFI立法已近20年,配套政策制度比較健全;中國(guó)PPP立法工作正在進(jìn)行中,PPP項(xiàng)目執(zhí)行主要依據(jù)部門(mén)規(guī)章。二是政府的態(tài)度,日本主要是中央政府積極推動(dòng)PPP,地方政府由于能力不足等多種原因,對(duì)采用PFI/PPP模式普遍表現(xiàn)出不太積極,特別擔(dān)心PPP項(xiàng)目由于大型企業(yè)中標(biāo)而排斥了當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)市場(chǎng)參與機(jī)會(huì);中國(guó)新一輪PPP熱從中央到地方都普遍支持,尤其是地方政府熱情高漲,PPP項(xiàng)目入庫(kù)和落地?cái)?shù)量急劇膨脹。三是回報(bào)機(jī)制,日本早期的PPP/PFI項(xiàng)目主要是政府購(gòu)買型(政府付費(fèi))的社會(huì)公益項(xiàng)目(如中小學(xué)校、公立醫(yī)院等),近年來(lái)也開(kāi)始出現(xiàn)獨(dú)立核算型(使用者付費(fèi))和混合型(使用者付費(fèi)+政府補(bǔ)貼)的PPP項(xiàng)目;中國(guó)2014年以前主要推行使用者付費(fèi)類的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目,2014以來(lái)三類PPP項(xiàng)目同時(shí)存在,而且政府付費(fèi)和補(bǔ)貼類項(xiàng)目呈現(xiàn)蔓延趨勢(shì)。四是運(yùn)作模式,雖然PPP項(xiàng)目一般包括D(設(shè)計(jì))、B(建設(shè))、F(融資)、O(運(yùn)營(yíng))等環(huán)節(jié),但日本PFI項(xiàng)目大多采用BOT和BTO模式實(shí)施,其中BTO模式與我國(guó)各類“加長(zhǎng)版BT”存在本質(zhì)區(qū)別,其建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本必須在項(xiàng)目全壽命周期逐年依據(jù)績(jī)效支付;日本之所以采用BTO,先移交再運(yùn)營(yíng),主要是為了節(jié)稅(避免繳納財(cái)產(chǎn)持有稅)的需要。五是SPC股權(quán)結(jié)構(gòu),由于日本早期嘗試政府參股項(xiàng)目公司(SPC),很多以失敗告終,目前日本雖未在法律法規(guī)中規(guī)定政府不得參股SPC,但日本PFI項(xiàng)目實(shí)踐中,政府一般不作股權(quán)投資,僅為購(gòu)買公共服務(wù)而依據(jù)績(jī)效付費(fèi)或支付補(bǔ)貼,這不僅與中國(guó)目前政府財(cái)政資金過(guò)多介入項(xiàng)目投資的政策導(dǎo)向不同,也與英國(guó)2012年以后推行的PF2模式存在差異。 盡管日本的PPP/PFI模式與中國(guó)的PPP模式存在上述差異,但日本推行PPP模式的很多經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)學(xué)習(xí)。一是日本注重PPP項(xiàng)目質(zhì)量而非數(shù)量。雖然日本官方統(tǒng)計(jì)的PPP項(xiàng)目數(shù)量近20年累計(jì)僅有600多個(gè),而且PPP項(xiàng)目占基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投資的比例很小,但日本PPP項(xiàng)目成功率很高,項(xiàng)目基本都能長(zhǎng)期順利實(shí)施,公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏。二是日本嚴(yán)格依法執(zhí)行PPP操作流程,非常注重項(xiàng)目前期的技術(shù)、法律和財(cái)務(wù)等層面的論證。日本PFI實(shí)施流程包括企劃階段(規(guī)劃及項(xiàng)目機(jī)會(huì)識(shí)別)、方針決定階段(制定實(shí)施方案)、招募階段(私營(yíng)企業(yè)選擇)和項(xiàng)目實(shí)施階段,但項(xiàng)目前期需要制訂詳細(xì)的策劃方案和計(jì)劃(如服務(wù)內(nèi)容、項(xiàng)目功能和建設(shè)必要性),系統(tǒng)開(kāi)展采用PPP模式的可行性研究(如市場(chǎng)預(yù)測(cè)、引入民間資金的模式選擇、合作范圍、項(xiàng)目公司治理機(jī)制)。三是日本重視競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇私營(yíng)資本,并嚴(yán)控政府預(yù)算。日本PFI強(qiáng)調(diào)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的方式選擇最佳的合作方,在競(jìng)標(biāo)階段確定相關(guān)價(jià)格,并約定項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)難以持續(xù)時(shí)的清算問(wèn)題,杜絕政府兜底行為。政府的財(cái)政支出(如補(bǔ)貼)不能自由裁量,必須提前獲得議會(huì)的批準(zhǔn)。四是政府對(duì)PPP/PFI項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管(監(jiān)察)。政府(公共部門(mén))不僅在項(xiàng)目前期和招標(biāo)階段發(fā)揮主導(dǎo)角色,在PPP項(xiàng)目合同正式簽訂后,需要對(duì)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)(基本設(shè)計(jì))、施工圖設(shè)計(jì)(實(shí)施設(shè)計(jì))、施工和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管,并對(duì)項(xiàng)目公司(SPC)的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)。 鑒于中咨公司和日本PCKK公司具有如此眾多的相似性,李開(kāi)孟主任最后建議,兩公司今后可以探討在三個(gè)方面開(kāi)展合作:一是在政策、法律、法規(guī)研究方面,雙方專家加強(qiáng)交流和合作研究;二是在項(xiàng)目層面,包括中國(guó)、日本國(guó)及第三國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目設(shè)計(jì)咨詢等領(lǐng)域加強(qiáng)合作;三是在人力資本建設(shè)方面,建立雙方人才交流渠道。日本PCKK公司町田聰部長(zhǎng)、下長(zhǎng)右二部長(zhǎng)等嘉賓都非常贊同李開(kāi)孟主任的提議,希望能夠早日將雙方的合作落到實(shí)處。 在雙方的交流中,日本PCKK(大連)公司總經(jīng)理李書(shū)明和遼寧法大律師事務(wù)所合伙人劉穎律師兼任了日文翻譯。中咨公司研究中心楊凱越工程師,社會(huì)事業(yè)業(yè)務(wù)部賈森副處長(zhǎng)和李耀琨工程師,區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃業(yè)務(wù)部鄭立副處長(zhǎng),交通業(yè)務(wù)部曹磊工程師,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與地區(qū)業(yè)務(wù)部景峰工程師,紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)部丁一副處長(zhǎng),中咨海外公司劉昕工程師和李婧琦工程師等專業(yè)技術(shù)人員共同參加了本次中日PPP業(yè)務(wù)交流會(huì),并進(jìn)行了很好的交流。
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