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　　本文系根據(jù)中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟博士在聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)于2017年5月9日至11日舉行的PPP國際論壇上的一次發(fā)言整理

　　聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱聯(lián)合國歐經(jīng)會(huì)，UNECE）于5月9-11日在香港城市大學(xué)成功舉辦第二屆PPP國際論壇。本次論壇的最后一項(xiàng)辯論活動(dòng)聚焦到“可持續(xù)與可恢復(fù)的城市”（Sustainable and Resilient Cities）這個(gè)主題，由聯(lián)合國歐經(jīng)會(huì)PPP高級(jí)咨詢顧問斯科特·瓦爾查克（Scott Walchak）主持。重點(diǎn)討論城市可持續(xù)發(fā)展面臨哪些主要挑戰(zhàn)，如何采用PPP模式推動(dòng)城市項(xiàng)目建設(shè)，確保城市發(fā)展的可持續(xù)性及可恢復(fù)性。中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟博士再次應(yīng)邀出席該主題的辯論交流。

　　李開孟博士作為來自發(fā)展中國家的PPP專家，首先以中國為例，強(qiáng)調(diào)PPP模式對(duì)于促進(jìn)城市健康發(fā)展的重要意義。他認(rèn)為，中國的城市化建設(shè)面臨各種挑戰(zhàn)和機(jī)遇。若按照西方國家超過80%的人口居住在城市的比例計(jì)算，中國超過4億人口需要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。中國的城市化率每提高1%，就意味著有1000多萬人口要扎根到城市社區(qū)生活和工作，這比世界上很多地區(qū)整個(gè)國家的人口還要多。

　　李開孟介紹，中國積極推動(dòng)實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，既注重老城區(qū)的現(xiàn)代化改造，又關(guān)注特色小鎮(zhèn)、各類新型片區(qū)等的開發(fā)建設(shè)，PPP是推動(dòng)中國城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)的重要方式。根據(jù)中國投資項(xiàng)目在線審批和監(jiān)管平臺(tái)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域入庫的PPP項(xiàng)目數(shù)量2017年初已經(jīng)達(dá)到15966個(gè)，其中市政污水處理、垃圾處理、道路橋梁、城市供水供熱供氣、海綿城市、城市地下綜合管廊、城市停車場(chǎng)、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等重大市政工程領(lǐng)域PPP項(xiàng)目達(dá)8838個(gè)，占PPP入庫項(xiàng)目數(shù)量的55%。

　　李開孟認(rèn)為，一方面要高度重視發(fā)揮PPP模式對(duì)于促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展中的重要作用，同時(shí)又不應(yīng)過度依賴PPP模式。尤其是對(duì)于廣大發(fā)展中國家而言，在城市建設(shè)中采用PPP模式，核心應(yīng)關(guān)注如下四個(gè)方面的限制因素。

　　一是適用領(lǐng)域限制?；A(chǔ)設(shè)施采用PPP模式的目的是提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。但是，PPP并不是公共服務(wù)供給的唯一方式。公共服務(wù)的供給，理論上主要有三種方式，除PPP模式之外還有兩種非常重要的方式，一種是由公共部門直接提供公共服務(wù)，這是世界各國公認(rèn)的公共服務(wù)的主要提供方式，也是一種經(jīng)典的方式。專業(yè)化的公共機(jī)構(gòu)，同樣能夠做到信息透明、成本降低、效率提高。比如北歐一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，不采用PPP模式提供公共服務(wù)，其公共部門在提供公共服務(wù)的過程中，照樣可以做到高效率和公開透明。公共部門提供公共服務(wù)的方式，不屬于PPP模式。第二種方式，就是采用完全市場(chǎng)化的方式，將一部分公共服務(wù)的提供完全推向市場(chǎng)，政府不參與具體的項(xiàng)目，而是通過制定政策、規(guī)劃、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，讓各類企業(yè)，尤其是民營(yíng)資本，按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，這種模式同樣不屬于PPP，而且是市場(chǎng)化改革的重要方向。比如，目前中國的很多城市都在發(fā)展共享單車，完全交由私營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)，政府部門可以通過規(guī)劃引導(dǎo)、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的制定及政策協(xié)調(diào)等手段維護(hù)公共利益。這種項(xiàng)目運(yùn)作模式同樣不屬于PPP。處于上述二者之間的領(lǐng)域，由公共部門和私營(yíng)部門通過簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或PPP合同，為擬建項(xiàng)目量身定做一個(gè)體現(xiàn)公共部門和私營(yíng)部門之間利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)合作伙伴關(guān)系的交易結(jié)構(gòu)，政府這只看得見的手伸向具體項(xiàng)目的交易環(huán)節(jié)，并以此推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作，這種方式才屬于PPP模式。以此，將PPP模式等同于基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)作模式，或者將PPP模式作為基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)作的唯一路徑，或者認(rèn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資建設(shè)都需要進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，將PPP的適用范圍無限擴(kuò)大，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下對(duì)PPP模式或基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作的基本認(rèn)知。

　　二是財(cái)政支付限制。目前國際上對(duì)PPP概念的理解，主要還是局限于對(duì)PFI（Private Finance Initiative）模式的理解，其本質(zhì)是政府采購公共服務(wù)的一種工具，主要關(guān)注政府采購公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的采購標(biāo)準(zhǔn)或產(chǎn)出規(guī)定（OutputSpecification）、政府購買公共服務(wù)的流程、采購的價(jià)格以及財(cái)政資金的支付能力等。在這種功能定位情況下，政府重點(diǎn)開展財(cái)政支付的PSC分析和財(cái)政承受能力論證，強(qiáng)調(diào)計(jì)算貨幣的價(jià)值（Value for Money，重點(diǎn)關(guān)注的是政府財(cái)政資金的使用效率）。以英國的PFI模式為范本，澳大利亞、加拿大等英聯(lián)邦國家以及亞洲的日本等國都在“政府采購工具”的功能定位下推廣本國的PPP模式，這種功能定位的PPP模式在世界各國的推廣應(yīng)用相對(duì)比較普遍，并已形成較為完善的制度體系，但其本質(zhì)是要強(qiáng)調(diào)財(cái)政支付能力。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，相當(dāng)一部分屬于“社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施”（social infrastructure）項(xiàng)目，包括教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、文化等社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目往往不能讓公眾承擔(dān)“二次付費(fèi)”的負(fù)擔(dān)，納稅人有權(quán)要求政府財(cái)政兜底提供相應(yīng)的基本公共服務(wù)，這些領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目雖然通過私營(yíng)部門融資進(jìn)行建設(shè)，但私人資本需要通過向政府收費(fèi)來實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)，本質(zhì)上仍然屬于政府付費(fèi)，是政府采購公共服務(wù)的具體實(shí)現(xiàn)方式，因此必須保證財(cái)政資金的支付能力，從而決定了這類PPP項(xiàng)目的投資規(guī)模受到當(dāng)?shù)刎?cái)政資金未來支付能力的限制。若不顧當(dāng)?shù)氐呢?cái)政資金支付能力，盲目擴(kuò)大PPP項(xiàng)目的投資范圍，將對(duì)當(dāng)?shù)卣磥碡?cái)政支付提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加大地方政府財(cái)政資金壓力。

　　三是支付意愿限制。除上述從政府購買公共服務(wù)的角度去理解PPP模式之外，還可以從推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度理解PPP模式，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施（economic infrastructure），包括交通運(yùn)輸、能源、通訊、水電煤氣等設(shè)施建設(shè)，要求由私營(yíng)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的融資，通過使用者付費(fèi)及必要的政府財(cái)政補(bǔ)貼取得私營(yíng)部門投資的合理回報(bào)，通過設(shè)立合理的PPP交易結(jié)構(gòu)，引入專業(yè)性力量，進(jìn)行價(jià)格及收費(fèi)模式的設(shè)計(jì)，完善公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的價(jià)格形成機(jī)制，挖掘項(xiàng)目自身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)擬建項(xiàng)目的可融資性。在項(xiàng)目的評(píng)價(jià)方面，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目自身的可行性研究及經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析（CBA）或費(fèi)用效果分析（CEA），而不是基于采購成本比選的以公共部門比較值PSC為基礎(chǔ)的貨幣價(jià)值（VfM）評(píng)價(jià)。對(duì)于需要財(cái)政補(bǔ)貼的項(xiàng)目，應(yīng)在項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行的分析判斷的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步評(píng)價(jià)其財(cái)政可支付性。財(cái)政資金的使用，要服務(wù)于或服從于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。這種PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式，強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為本，將PPP作為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的工具。這類PPP項(xiàng)目不再拘泥于當(dāng)?shù)卣?cái)政承受能力的現(xiàn)狀，從發(fā)展的視角挖掘項(xiàng)目自身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值及投資回報(bào)模式，使得PPP模式的應(yīng)用范圍得以擴(kuò)展，但仍然受到對(duì)PPP項(xiàng)目本身價(jià)值判斷的嚴(yán)格限制，同樣不能盲目擴(kuò)大其應(yīng)用范圍。在評(píng)價(jià)這類PPP項(xiàng)目的消費(fèi)者支付意愿及項(xiàng)目自身可實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)，主要涉及四類資本的價(jià)值判斷。一是對(duì)經(jīng)濟(jì)資本的價(jià)值判斷，實(shí)際上就是對(duì)項(xiàng)目所創(chuàng)造的物資財(cái)富的價(jià)值及消費(fèi)者支付意愿的判斷，這是PPP項(xiàng)目本身所創(chuàng)造的最直接的財(cái)富和價(jià)值，受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的階段、使用者的收入水平、公共服務(wù)的可選擇性及支付能力等眾多因素的限制。比如，城市軌道交通基于TOD開發(fā)的PPP模式可以在香港獲得成功，根本原因在于香港的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)達(dá)到很高的水平，城市地價(jià)很高，城市住房?jī)r(jià)格已經(jīng)達(dá)到每平方米20萬甚至是50萬港元的水平，而且地鐵的票價(jià)也可以定得很高。同樣是城市軌道交通TOD開發(fā)模式，將其運(yùn)用到中國的三線城市或者是四線城市，就不會(huì)具備其生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；二是對(duì)人力資本價(jià)值的判斷，比如對(duì)健康、舒適、教育，甚至是生命本身經(jīng)濟(jì)價(jià)值的判斷，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家會(huì)存在很大差異。一條生命的平均價(jià)格，在西方國家可能會(huì)高達(dá)數(shù)百萬美元，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的發(fā)展中國家可能僅為數(shù)千美元。當(dāng)人們還處于沒有解決溫飽的狀態(tài)之下，消費(fèi)者對(duì)于專業(yè)教育、健康養(yǎng)老等的支付意愿就難以提高，通過挖掘項(xiàng)目自身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值構(gòu)造相應(yīng)的PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制就很難得以實(shí)現(xiàn)；三是對(duì)生態(tài)資本的價(jià)值判斷，如城市污水及垃圾處理、生態(tài)環(huán)境的改善，這類項(xiàng)目能夠構(gòu)造基于項(xiàng)目自身可追索的PPP運(yùn)作模式，同樣受到發(fā)展階段等因素的制約；四是對(duì)社會(huì)資本（Social Capital）的價(jià)值判斷。這里所說的社會(huì)資本，不是中文環(huán)境下對(duì)PPP（公共部門和私營(yíng)部門合作）的社會(huì)資本定義，是指人們所處的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)關(guān)系，包括城市的歷史文化傳承，城市發(fā)展的社會(huì)形態(tài)等內(nèi)涵。對(duì)社會(huì)資本價(jià)值增值的支付意愿，同樣受到各種復(fù)雜因素的影響。對(duì)于人均GDP已經(jīng)達(dá)到5萬美元以上的發(fā)達(dá)國家的人們對(duì)PPP項(xiàng)目相關(guān)的各種資本的價(jià)值判斷，與人均GDP還沒有達(dá)到1000美元的發(fā)展中國家的價(jià)值判斷會(huì)存在很大差異，他們的所思所想往往存在根本性差別。在廣大發(fā)展中國家推廣應(yīng)用PPP模式，必須充分考慮發(fā)展階段等方面的差異性，不應(yīng)將西方發(fā)達(dá)國家的專家對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制、價(jià)值判斷的理解簡(jiǎn)單地移植到廣大發(fā)展中國家。受到發(fā)展階段等因素的制約，將PPP作為撬動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，這類PPP項(xiàng)目的應(yīng)用空間同樣受到各種限制。

　　四是法律制度限制。PPP模式是根據(jù)西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)非常健全的歐洲國家，主要是英國和法國的項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐總結(jié)出來的。這些國家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制比較健全、法律制度體系比較健全、人們的契約意識(shí)和履約責(zé)任體系等均比較成熟。在這樣一種制度環(huán)境下所總結(jié)出來的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作模式，客觀上對(duì)PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施提出了很高的要求，如法律健全、頂層制度設(shè)計(jì)清晰等等。但是，這樣的實(shí)施條件在廣大發(fā)展中國家往往并不具備。這樣，就出現(xiàn)了一種有趣的現(xiàn)象，一方面是西方發(fā)達(dá)國家基于其自身的制度環(huán)境總結(jié)出體現(xiàn)現(xiàn)代PPP理念的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作模式，是西方發(fā)達(dá)國家在推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作方面為世界各國提供的關(guān)于制度模式創(chuàng)新層面的一種公共產(chǎn)品，但是這種制度產(chǎn)品總結(jié)設(shè)計(jì)出來之后，在西方發(fā)達(dá)國家并沒有太大的運(yùn)用市場(chǎng)，因?yàn)檫@些國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)達(dá)到很完善的程度，以至于英國過去20多年實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目?jī)H有700多個(gè)項(xiàng)目。日本過去20多年推動(dòng)實(shí)施的PPP項(xiàng)目也僅500多個(gè)。但是PPP模式的真正應(yīng)用市場(chǎng)恰恰是在廣大發(fā)展中國家，這些國家的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的制度環(huán)境往往并不具備PPP生存的土壤。這就出現(xiàn)了PPP項(xiàng)目落地制度環(huán)境適應(yīng)性的悖論。如果不考慮本國國情，不進(jìn)行合理的制度建設(shè)，盲目推廣應(yīng)用PPP模式，不僅不利于可持續(xù)性和可恢復(fù)的城市建設(shè)，而且會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)匚磥淼呢?cái)政支付、城市發(fā)展等造成損害。

　　在本次聯(lián)合國PPP香港論壇的第一天的發(fā)言中，李博士提出存在三種類型的PPP，一是將PPP理解為改善政府采購公共服務(wù)質(zhì)量和效率的工具，二是將PPP理解為提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效率的工具，三是將PPP理解為實(shí)現(xiàn)以人為本可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的工具。李博士認(rèn)為，以英國所提出的PFI模式為基礎(chǔ)所形成的第一代PPP模式，是西方發(fā)達(dá)國家為現(xiàn)代PPP理念的形成為世界做出的貢獻(xiàn)，開啟了現(xiàn)代PPP核心理念的建立及運(yùn)作體系的形成，因其存在改善財(cái)政資金支付方式，節(jié)省公共部門支出等內(nèi)在動(dòng)因，很容易被世界各國及國際組織所接受。以中國為代表的廣大發(fā)展中國家，在系統(tǒng)總結(jié)法國所提出的傳統(tǒng)的特許經(jīng)營(yíng)理念和英國PFI模式所體現(xiàn)的現(xiàn)代PPP核心理念的基礎(chǔ)上，進(jìn)行吸收創(chuàng)新，正在開啟推廣應(yīng)用第二代PPP模式的偉大實(shí)踐，是中國等發(fā)展中國家為世界范圍的PPP模式創(chuàng)新所做出的貢獻(xiàn)。從第一代PPP過渡到第二代PPP，強(qiáng)調(diào)要通過PPP模式所建立的合作伙伴關(guān)系，推動(dòng)各地區(qū)調(diào)動(dòng)各種經(jīng)濟(jì)資源，構(gòu)建市場(chǎng)化的投資回報(bào)機(jī)制，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展，因這種理念契合了廣大發(fā)展中國家謀求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)因訴求，其推廣應(yīng)用往往并不困難。第三代PPP追求人的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)社會(huì)和諧，關(guān)注資源環(huán)境的可持續(xù)性及代際公平，是聯(lián)合國引領(lǐng)未來PPP發(fā)展方向的重大行動(dòng)，最符合今天的討論主題，即推動(dòng)建設(shè)“可持續(xù)與可恢復(fù)的城市”（Sustainable and Resilient Cities）的核心述求。從第一代PPP和第二代PPP過渡到聯(lián)合國所倡導(dǎo)的第三代PPP，受到發(fā)展階段、制度環(huán)境等復(fù)雜因素的限制，這個(gè)轉(zhuǎn)換過程將是非常困難的。但是，無論是第一代PPP還是第二代PPP，都帶有短期的功利性特征，都僅具有階段性存在的合理性。中國發(fā)起的“一帶一路”倡議為聯(lián)合國在世界各國推動(dòng)實(shí)施新一代PPP模式提供了難得的歷史性機(jī)遇，同時(shí)也為建設(shè)“可持續(xù)與可恢復(fù)的城市”提供了一條現(xiàn)實(shí)可行的路徑選擇。